PJL Polices municipales et gardes champêtres

Exposé général des motifs

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Mesdames, Messieurs,

Un quart de siècle après le projet de loi n°815 relatif aux polices municipales déposé le 1er avril 1998, lequel avait permis de poser les fondations sur lesquelles reposent les polices municipales actuelles, il est apparu indispensable d'oeuvrer à renforcer la place et le rôle des policiers municipaux et des gardes champêtres dans l'édifice de la sécurité globale en France. Prenant acte de l'évolution des attributions et des acteurs au sein du continuum de sécurité, le projet de loi engage une modernisation d'ensemble, pour compléter l'édifice initial, l'adapter aux évolutions récentes, parfaire sa cohérence et ouvrir la possibilité d'un accroissement des compétences des policiers municipaux et des gardes champêtres.

Il est un constat d'évidence, répété à l'envi : depuis 1999, la société a changé, les attentes des citoyens ont évolué, les nouvelles technologies ont bouleversé les usages. Il est possible d'ajouter que la succession de réformes a entraîné des modifications régulières de l'ordre juridique et institutionnel pouvant justifier une mise en cohérence.

De grands principes demeurent : dans le respect de la libre administration des collectivités territoriales, le maire tient une place et un rôle incontournables. Les politiques publiques locales qu'il propose et met en oeuvre répondent à une demande de proximité et de sécurité exprimée par les citoyens, en complémentarité avec les services de l'État dans le champ de la sécurité, selon les particularités de son territoire.

En ce sens, un nombre croissant d'exécutifs territoriaux a fait le choix de constituer des services de police municipale : en 1997, on dénombrait 12 471 agents de police municipale employés dans 2 950 communes ; au dernier recensement, au 31 décembre 2023, 28 161 agents exerçaient dans 3 812 communes.

S'agissant des gardes champêtres, leur nombre allait diminuant ces dernières décennies. Cependant, plus aucun territoire n'est aujourd'hui épargné par les maux qui concernaient auparavant les grandes agglomérations. Concomitamment, la préservation de l'environnement est devenue une préoccupation majeure des citoyens et des élus locaux, justifiant un fort regain d'intérêt pour les compétences exercées par les gardes champêtres.

Ces dernières années, les travaux parlementaires, avec notamment un rapport d'information paru en 20231(*), et les contributions des associations d'élus2(*), ont permis l'émergence d'un grand nombre de propositions portant sur le continuum de sécurité. Ces réflexions ont conduit le Gouvernement à initier un cycle de concertations, le « Beauvau des polices municipales ».

Si de multiples textes de loi ont fait évoluer les dispositions relatives aux polices municipales depuis 1999, et ont donc permis des avancées substantielles3(*), aucun ne portait depuis l'ambition d'une réforme d'ensemble des polices municipales et des gardes champêtres4(*) : c'est l'objet du présent projet de loi.

Ce projet de loi vise tout d'abord à réaffirmer avec force les grands principes en son titre 1er : dans le respect de la libre administration, sous l'autorité des maires, les policiers municipaux et les gardes champêtres agissent principalement sur la voie publique, par la proximité, gage de confiance de la population, en complémentarité des forces de sécurité de l'État.

Le projet de loi est ensuite structuré en plusieurs titres, relatifs aux prérogatives (titre 2), aux moyens d'action (titre 3), à la formation (titre 4), à la mutualisation entre collectivités et à la complémentarité avec l'État (titre 5), à la déontologie et au contrôle (titre 6), à l'application des dispositions aux outre-mer (titre 7).

Titre Ier. - Consacrer le rôle des polices municipales et des gardes champêtres dans le maintien de la tranquillité publique sous la responsabilité du maire.

Les policiers municipaux et les gardes champêtres ont un rôle majeur, de proximité et répondent aux attentes des citoyens dans le maintien, à l'échelon local et sous l'autorité du maire, du bon ordre et la garantie de leur sécurité. Les polices municipales sont une composante importante de la police de la tranquillité, de la salubrité et de la sécurité publiques. A l'échelon local, sous l'autorité du maire, elles concourent aux actions de prévention de la délinquance, en coordination avec les forces de sécurité intérieure, et le cas échéant avec les agents de sécurité dans les transports publics.

L'article 1er réaffirme ce rôle primordial dans le quotidien des populations.

Titre II. - Adapter les prérogatives des polices municipales dans leur rôle de proximité.

Tout d'abord, et c'est l'objet du titre 2 du projet de loi, il est nécessaire d'adapter les prérogatives dont disposent les policiers municipaux et les gardes champêtres, tout en les confortant dans leur rôle de proximité, sur la voie publique.

Chapitre Ier. - Permettre la création de services de police municipale à compétence judiciaire élargie.

Au sein de ce titre II, le chapitre Ier instaure la possibilité, pour les maires qui le souhaitent, de créer un service de police municipale à compétence judiciaire élargie. Ceci emporte des obligations particulières, s'agissant notamment de la formation des agents, du contrôle par l'autorité judiciaire et de la coordination avec les forces de sécurité de l'État.

L'article 2 vise à étendre les prérogatives de police judiciaire des agents de police municipale et des gardes champêtres afin de leur permettre de constater certains délits limitativement énumérés. La constatation de ces délits s'inscrit dans le cadre « naturel » des missions de la police municipale et permettra aux agents de police municipale et gardes champêtres de mettre en oeuvre la procédure d'amende forfaitaire s'agissant de délits aisément constatables et dont la poursuite ne nécessite pas d'actes d'enquête.

Cette extension est limitée, d'une part, aux services de police municipale disposant d'un nombre suffisant de personnels d'encadrement et, d'autre part, aux communes, établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et syndicats de communes qui en font expressément la demande.

Cette extension s'accompagne du renforcement de la formation des personnels d'encadrement de la police municipale et de l'instauration d'un contrôle direct et effectif du Procureur de la République sur ces personnels, conditions nécessaires aux fins de répondre aux exigences résultant de l'article 66 de la Constitution et rappelées par le Conseil constitutionnel à l'occasion du contrôle de constitutionnalité des deux derniers textes législatifs à ce sujet5(*).

En outre, l'article 2 crée une compétence judiciaire spécifique pour les personnels d'encadrement de la police municipale, lesquels disposeront de nouvelles prérogatives judiciaires aux fins d'accompagner les agents de police municipale dans leurs nouvelles missions de police judiciaire et de renforcer la capacité des services de police municipale à mener une procédure de bout en bout. En premier lieu, dans le cadre d'une procédure d'amende forfaitaire délictuelle, ces agents pourront dresser procès-verbal de la destruction, ou de la remise à des organisations caritatives ou humanitaires s'agissant des denrées périssables, après accord du procureur de la République, des objets ayant servi à la commission de l'infraction, volontairement remis par la personne verbalisée. En deuxième lieu, lors de la constatation d'un délit ou d'une contravention de la 5e classe prévus par le code de la route ou le code pénal pour lesquels la peine de confiscation d'un véhicule est encourue, ces agents pourront ordonner une immobilisation et une mise en fourrière. En troisième lieu, ces agents pourront procéder ou faire procéder aux vérifications de l'état alcoolique dans le cadre de contrôles routiers, au moyen d'un éthylomètre homologué. Enfin, en dernier lieu, en cas de crime ou délit flagrant, ils pourront procéder ou faire procéder à la consultation, l'extraction, la copie et la transmission au procureur de la République et aux officiers de police judiciaire des images issues des systèmes de vidéoprotection.

L'article 3 permet aux agents de police municipale et aux gardes champêtres de procéder à des relevés d'identité aux fins d'établir les procès-verbaux des délits qu'ils sont habilités à constater.

Le relevé d'identité permet aux policiers municipaux et aux gardes champêtres, lorsqu'ils constatent une infraction qu'ils sont habilités à constater, de demander à l'intéressé de lui présenter un document d'identité, afin d'inscrire sur le procès-verbal de constatation les mentions relatives à son identité.

Le relevé d'identité est le corollaire de la constatation de l'infraction puisqu'il permet d'obtenir l'identité de la personne aux fins de dresser le procès-verbal de constatation de l'infraction. Il ne constitue pas une atteinte importante aux droits des personnes. Toutefois, en cas de refus ou d'impossibilité, il peut déclencher un régime de contrainte.

L'article 78-6 du code de procédure pénale limite la compétence des agents de police judiciaire adjoints (APJA) aux fins de relever l'identité aux infractions suivantes :

- les contraventions aux arrêtés de police du maire.

- les contraventions au code de la route que la loi et les règlements les autorisent à verbaliser.

- les contraventions qu'ils peuvent constater en vertu d'une disposition législative expresse.

Dans la mesure où l'article 2 étend la compétence de certains policiers municipaux et gardes-champêtres à la constatation de délits, il est cohérent de leur permettre de procéder à des relevés d'identité dans ce cadre.

Chapitre II. - Doter les polices municipales et les gardes champêtres de nouvelles prérogatives.

Le chapitre II du titre II prévoit d'étendre et d'harmoniser certaines compétences des policiers municipaux et des gardes champêtres, en les rendant notamment autonomes pour procéder à des dépistages d'alcoolémie et de consommation de produits stupéfiants sur les automobilistes. Il est également prévu de simplifier la mise en oeuvre de certaines prérogatives, en supprimant entre autres l'obligation du commissionnement pour la police de l'urbanisme.

En premier lieu, l'article 4 aligne les prérogatives des gardes champêtres sur celles des agents de police municipale en matière de dépistage d'alcoolémie et de stupéfiants sur les conducteurs de véhicules en l'absence d'accident.

En application de l'article L. 521-1 du code de la sécurité intérieure, les gardes champêtres ne peuvent procéder à des épreuves de dépistage de l'imprégnation alcoolique ou de l'usage de stupéfiants qu'en cas d'infraction préalable, d'accident de la circulation ou de soupçon d'usage de stupéfiants.

Les nouvelles dispositions étendent les compétences des gardes champêtres aux dépistages d'alcoolémie et de stupéfiants, effectuées lors de contrôles préventifs, en l'absence d'infraction préalable ou d'accident, sur l'ordre et sous la responsabilité des officiers de police judiciaire.

En deuxième lieu, il permet à tout agent de police municipale et garde champêtre de prescrire une mesure de mise en fourrière d'un véhicule. Aux termes de l'article L. 325-2 du code de la route, sont actuellement seuls compétents pour prescrire la mesure de mise en fourrière le chef de la police municipale ou l'agent de police judiciaire adjoint qui occupe ces fonctions et, à Paris, les agents de police judiciaire adjoints appartenant au corps des contrôleurs relevant du statut des administrations parisiennes.

En troisième lieu, il permet aux policiers municipaux et aux gardes champêtres de restituer sans délai les animaux errants trouvés et identifiés : en effet, aujourd'hui, seuls les agents et fonctionnaires des services chargés de la protection animale et des douanes sont habilités à les restituer, alors même que les maires, les policiers municipaux et les gardes champêtres sont très régulièrement sollicités par la population quand de tels animaux sont trouvés errants. Il modifie, à cette fin, les dispositions de l'article L. 211-24 du code rural et de la pêche maritime, qui prévoit les conditions de la restitution de ces animaux.

Enfin, il facilite la constatation des infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du livre IV du code de l'urbanisme relatif aux règles applicables aux constructions, aménagement et démolitions, en supprimant l'obligation de commissionner les policiers municipaux et les gardes champêtres pour ce faire. Cette simplification permet de renforcer l'application des règles d'urbanisme sur le territoire communal.

Chapitre III. - Mesures de coordination avec le nouveau code de procédure pénale.

Le chapitre III du titre II prévoit une habilitation pour légiférer par ordonnance pour permettre la coordination avec le travail en cours de re-codification de la procédure pénale.

L'article 5 autorise le Gouvernement à procéder, par voie d'ordonnance, aux coordinations nécessaires entre les dispositions du présent projet de loi et celles de l'ordonnance de réécriture du code de procédure pénale. L'article 2 de la loi n° 2023-1059 du 20 novembre2023 d'orientation et de programmation du ministère de la Justice habilite, pour une durée de 2 ans, le Gouvernement à réécrire, par voie d'ordonnance, la partie législative du code de procédure pénale afin d'en clarifier la rédaction et le plan, ainsi qu'à modifier toute autre disposition relevant du domaine de la loi rendue nécessaire par cette réécriture. Conformément à cet article, la publication de l'ordonnance doit intervenir au plus tard le 20 novembre 2025. A compter de cette date, le Gouvernement ne sera plus autorisé à modifier les dispositions de cette ordonnance qui relèvent du domaine de la loi. Or, plusieurs dispositions du présent projet de loi modifient des dispositions du code de procédure pénale ou sont relatives à la procédure pénale. A titre d'exemple, l'article 3 modifie l'article 78-6 du code de procédure pénale relatif aux relevés d'identité.

Titre III. - Doter les polices municipales et les gardes champêtres de nouveaux moyens d'action.

Il apparaît ensuite nécessaire de doter les policiers municipaux et les gardes champêtres de nouveaux moyens d'action : c'est l'objet du titre 3 du présent projet de loi, lequel prévoit ainsi que les policiers municipaux puissent expérimenter l'utilisation des drones, ou encore des lecteurs automatisés de plaques d'immatriculation.

Il est en outre prévu d'autoriser à titre pérenne aux gardes champêtres les caméras piétons et d'harmoniser le régime relatif à l'armement des policiers municipaux et des gardes champêtres.

L'article 6 introduit des dispositions encadrant le recours aux caméras installées sur des aéronefs par les services de police municipale, en tirant les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel du 20 janvier 2022. Suite à cette décision, le Gouvernement souhaite en effet réintroduire la possibilité pour les services de police municipale d'employer des dispositifs aéroportés de captation d'images à des fins d'exercice de leurs missions de prévention des atteintes à l'ordre public et de protection de la sécurité des personnes et des biens. Le dispositif proposé répond aux motifs de censure du Conseil constitutionnel, afin d'apporter les garanties nécessaires à une conciliation équilibrée entre les objectifs poursuivis et le droit au respect de la vie privée.

Les dispositions proposées instituent un cadre expérimental limité à une durée de cinq ans et à l'issue de laquelle les communes qui auront bénéficié de cette expérimentation devront remettre au Gouvernement un rapport d'évaluation. Aussi, le Gouvernement remettra au Parlement un rapport d'évaluation générale de la mise en oeuvre de l'expérimentation.

Le dispositif proposé renforce fortement le cadre d'usage des caméras aéroportées en circonscrivant précisément les finalités pour lesquelles les services de police municipale peuvent être autorisés à procéder à la captation d'images au moyen de caméras installées sur des aéronefs.

Par ailleurs, il améliore le contrôle préalable à leur mise en oeuvre en prévoyant une autorisation préfectorale subordonnée à une demande du maire et à l'existence d'une convention de coordination des interventions de la police municipale et des forces de sécurité de l'État qui prévoit cette faculté. Cette autorisation, qui ne peut excéder une durée de trois mois, porte sur un périmètre géographique réduit au strict nécessaire et fixe le nombre maximal de caméras pouvant procéder simultanément aux enregistrements. Surtout, et contrairement aux précédentes dispositions censurées par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 20 janvier 2022, les dispositions proposées prévoient que le préfet peut mettre fin à son autorisation dès lors que les conditions ayant justifié sa délivrance ne sont plus réunies ou lorsque les conditions de mise en oeuvre nuisent à l'efficacité de la coordination opérationnelle avec les forces de sécurité de l'État.

Les évolutions proposées conduisent à ne pas reprendre la procédure d'urgence qui avait été relevée par le Conseil constitutionnel comme motif de censure. Aussi, elles apportent des garanties similaires à celles qui entourent le dispositif prévu pour les services de l'État. Ainsi, la durée maximale de conservation des images est fixée à sept jours et les enregistrements seront conservés sous la responsabilité du chef de service, sans que nul ne puisse y avoir accès, sauf pour les besoins d'un signalement à l'autorité judiciaire. Aussi, les dispositifs aéroportés devront être employés de telle sorte qu'ils ne visent pas à recueillir les images de l'intérieur des domiciles ni, de façon spécifique, celles de leurs entrées. Lorsque l'emploi de ces dispositifs conduit à visualiser de tels lieux, l'enregistrement doit être immédiatement interrompu. Toutefois, lorsqu'une telle interruption n'a pu avoir lieu compte tenu des circonstances de l'intervention, les images enregistrées devront être supprimées dans un délai de quarante-huit heures à compter de la fin du déploiement du dispositif, sauf transmission dans ce délai dans le cadre d'un signalement à l'autorité judiciaire.

Enfin, les dispositifs aéroportés ne peuvent ni procéder à la captation du son, ni comporter de traitements automatisés de reconnaissance faciale. Ces dispositifs ne peuvent procéder à aucun rapprochement, interconnexion ou mise en relation automatisé avec d'autres traitements de données à caractère personnel.

Par ailleurs et d'une part, l'article 7 pérennise, en introduisant dans le code de la sécurité intérieure un nouvel article L. 241-4, l'expérimentation autorisée par l'article 46 de la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés permettant aux gardes champêtres, dans l'exercice de leurs missions de police des campagnes, d'utiliser des caméras individuelles (« caméras piétons »).

Dans le respect des exigences constitutionnelles relatives au droit à la vie privée ainsi qu'aux droits de la défense et à un procès équitable, l'article L. 241-4 du code de la sécurité intérieure apporte des garanties équivalentes à celles applicables à l'utilisation des caméras individuelles par les agents de police municipale, telles que fixées à l'article L. 241-2 du même code, dispositions qui ont été jugées conformes à la Constitution par le conseil constitutionnel dans sa décision n° 2021-817 DC du 20 mai 2021 (§ 104 à 114).

Les gardes champêtres, pour les besoins liés à leurs missions, peuvent ainsi être autorisés par le représentant de l'État dans le département à procéder en tous lieux, au moyen de caméras individuelles, à un enregistrement audiovisuel de leurs interventions lorsque se produit ou est susceptible de se produire un incident, eu égard aux circonstances de l'intervention ou au comportement des personnes concernées. Le nouvel article L. 241-4 du code de la sécurité intérieure encadre notamment les finalités poursuivies, les modalités selon lesquelles l'enregistrement peut s'effectuer, les conditions d'information du public, la transmission des images captées par les caméras et la durée de conservation des enregistrements comportant des données personnelles.

Enfin, il renvoie à un décret en Conseil d'État, pris après avis publié et motivé de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, pour préciser ses modalités d'application, en particulier en ce qui intéresse les informations transmises au ministère de l'intérieur par les communes mettant en oeuvre des caméras individuelles ainsi que les conditions d'utilisation des données collectées.

D'autre part, cet article vise à rapprocher le régime de l'armement des gardes champêtres avec celui des agents de police municipale. En effet, les gardes champêtres sont actuellement autorisés à être armés sur la base des règles de droit commun, directement par le maire. Or, compte tenu des prérogatives croissantes accordées aux gardes champêtres, les rapprochant du régime des agents de police municipale, il apparaît nécessaire de procéder à un tel rapprochement en matière d'armement. Une mesure transitoire est prévue pour laisser le temps aux services concernés de s'organiser. En outre, les conditions d'usage des armes par les gardes champêtres sont alignées avec celles des agents de police municipale.

Enfin, cet article prévoit la possibilité pour les conseils régionaux de financer des projets inscrits aux contrats de plan État-régions ou aux contrats de convergence concourant à l'équipement des polices municipales ou à la mise en oeuvre de systèmes de vidéoprotection.

Enfin, l'article 8 prévoit d'étendre la capacité des policiers municipaux et gardes champêtres à utiliser des dispositifs de lecture automatisée de plaques d'immatriculation (LAPI) au-delà des cas pour lesquels ils y sont déjà autorisés.

Les policiers municipaux et les gardes champêtres sont donc autorisés pour le constat des infractions au code de la route, en prévoyant en outre une interconnexion au système d'immatriculation des véhicules, auquel ces services sont déjà accédants, de manière à faciliter le constat des infractions qu'ils sont habilités à constater (infractions à la réglementation sur le stationnement des véhicules ou sur l'acquittement des péages, infractions relatives au franchissement ou au chevauchement des lignes continues, aux vitesses maximales autorisées, au dépassement ou aux signalisations imposant l'arrêt des véhicules, infractions relatives à l'abandon d'ordures, de déchets, de matériaux ou d'autres objets à constater). Cette interconnexion permet en effet d'identifier le titulaire du certificat d'immatriculation, redevable pécuniairement de l'amende encourue pour les infractions en cause, conformément aux articles L. 121-2 et L. 121-3 du code de la route.

Titre IV. - Assurer la formation des policiers municipaux et des gardes champêtres tout au long de leur carrière.

Le titre IV est relatif à la formation professionnelle tout au long de la carrière des policiers municipaux et des gardes champêtres.

Le projet de loi comprend plusieurs mesures complémentaires aux fins de parfaire le dispositif de formation actuel, d'accompagner les réformes mises en oeuvre par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et d'accélérer la mise à l'emploi des fonctionnaires recrutés par les collectivités territoriales et leurs établissements.

L'article 9 permet au CNFPT de recruter directement des policiers municipaux et des gardes champêtres pour participer à ses missions de formation (ingénierie, formateur, gestion des stands de tir et armurerie ...).

L'article 10 rapproche le régime de la formation professionnelle des fonctionnaires des cadres d'emplois de la police municipale du dispositif de droit commun de la fonction publique territoriale, tel qu'encadré par le code général de la fonction publique (articles L. 422-21 et s. de ce code). La formation professionnelle des fonctionnaires des cadres d'emplois de la police municipale s'articule en :

- une formation d'intégration (l'actuelle formation initiale d'application) ;

- des formations de professionnalisation périodiques (l'actuelle formation continue) ;

- et des formations de spécialisation, catégorie spécifique aux policiers municipaux qui comprend par exemple les formations à l'armement, aux monitorats ou aux brigades cynophiles.

Le même article supprime le dispositif optionnel relatif à l'engagement de servir qui portait sur les seuls agents de police municipale dans les trois années au plus suivant leur titularisation, prévu aux articles L. 412-57 du code des communes et L. 423-10 du code général de la fonction publique. Ce dispositif ne contribue pas à l'attractivité des collectivités qui souhaitent l'imposer à leurs fonctionnaires. Lui est substitué un dispositif automatique de remboursement entre collectivités dans les trois années qui suivent la validation d'une formation de spécialisation par un agent de police municipale ou un garde champêtre. Ce dispositif vient en complément du mécanisme de remboursement prévu à l'article L. 525-15 du code général de la fonction publique qui trouve à s'appliquer pour la période de trois ans après la titularisation.

Les missions du CNFPT en matière de formation des policiers municipaux et des gardes champêtres sont précisées.

Par ailleurs, le dispositif de conventionnement existant est assoupli afin de permettre au CNFPT de conventionner avec des administrations de l'État autres que celles assurant la formation des gendarmes et policiers nationaux. Cet assouplissement est étendu à la Ville de Paris.

En outre, le mécanisme actuel de financement des différents types de formations est conservé. Les formations de professionnalisation et les formations de spécialisation sont à la charge de la collectivité d'emploi qui s'acquitte auprès du CNFPT d'une redevance dont le montant est lié aux dépenses réellement engagées par le Centre.

Enfin, ce même article étend le mécanisme de dispense de tout ou partie de la durée des formations suivies par les policiers municipaux. Sur le modèle du droit commun de la fonction publique territoriale (1° de l'article L. 422-29 du CGFP), le CNFPT pourra procéder à des dispenses ciblées et individualisées de tout ou partie de la durée de la formation, après appréciation des expériences professionnelles et formations.

L'article 11 renforce le régime de la formation professionnelle des gardes champêtres et l'aligne sur le dispositif rénové des policiers municipaux (trois catégories de formation, mécanisme de dispense, dispositif de remboursement entre collectivités en cas de mobilité...). Il créé un nouveau chapitre relatif aux formations des gardes champêtres au sein du titre II du livre V de la partie législative du code de la sécurité intérieure.

Titre V. - Mutualiser et coordonner les policiers municipaux et les gardes champêtres entre différentes communes.

Le titre V prévoit des mesures pour faciliter les mutualisations entre les collectivités et renforcer la complémentarité avec les forces de sécurité de l'État.

Le régime de mutualisation possible en prévision des grands événements est aligné sur celui, plus souple, prévu en cas de catastrophe naturelle ou technologique.

Les dispositions relatives à la mutualisation d'agents de police municipale par convention, par un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou par un syndicat de communes évoluent dans le sens d'une harmonisation et d'une clarification pour permettre aux acteurs de s'en saisir plus aisément. Il est expressément prévu la possibilité de mutualiser des policiers municipaux et des gardes champêtres au sein d'un même EPCI.

Le recours aux assistants temporaires de police municipale est élargi aux communes concernées par les grands événements et il devient possible à deux communes de mutualiser des agents en charge de la vidéoprotection par voie de convention.

S'agissant de la complémentarité, les dispositions relatives aux conventions de coordination sont modifiées, pour y inclure les gardes champêtres, lesquels en étaient jusqu'ici exclus. Le renvoi à un décret en Conseil d'État permet que les différentes évolutions législatives se traduisent dans une convention type rénovée, prévoyant une partie dédiée pour le diagnostic territorial.

L'article 12 élargit le recours aux assistants temporaires de police municipale afin de permettre aux communes qui accueillent un grand événement ou un grand rassemblement au sens de l'article L. 211-11-1 du code de la sécurité intérieure d'en disposer, compte tenu de l'afflux temporaire de population susceptible d'en résulter.

De plus, il harmonise les régimes d'autorisation de mise en commun temporaire de tout ou partie des effectifs de police municipale et de gardes champêtres prévus pour faire face à des évènements ponctuels exigeant le recours rapide de tout ou partie des moyens et des effectifs dont ils disposent, à savoir les manifestations exceptionnelles, les afflux importants de population et les catastrophes naturelles ou technologiques, dans le sens d'une harmonisation et d'un assouplissement des conditions tenant à leur mise en oeuvre.

Les dispositifs prévus actuellement diffèrent tant dans leur champ d'application territorial que dans les modalités de leur mise en oeuvre. Outre la complexité qu'introduisent ces différences, celles-ci privent les maires de dispositifs efficaces pour gérer l'ensemble de ces situations.

Il modifie ainsi les articles L. 512-3 et L. 522-2-1 du code de la sécurité intérieure, pour permettre que la mise en commun des policiers municipaux comme des gardes champêtres puisse s'effectuer entre communes limitrophes ou appartenant à un même EPCI à fiscalité propre, ou à une même agglomération, ou à un même département ou à des départements limitrophes. Il est également prévu de permettre aux maires, par dérogation à l'obligation d'autorisation préalable de la mise en commun par le représentant de l'État, de ne lui soumettre qu'une convention de cadrage de cette mise en commun, comme cela est prévu aujourd'hui pour les catastrophes naturelles et technologiques.

Afin d'accentuer la mutualisation des effectifs et des moyens des communes, l'article 13 modifie l'article L. 512-1 du code de sécurité intérieure pour permettre aux communes limitrophes ou appartenant à une même agglomération au sein d'un même département ou à un même EPCI à fiscalité propre de mutualiser des agents de police municipale et des gardes champêtre mis en commun par une seule et unique convention, prévue respectivement par les articles L. 512-1 et L. 522-2 du code de la sécurité intérieure.

Cet article modifie aussi l'article L. 512-1-2 du code de la sécurité intérieure afin de permettre aux syndicats de communes qui recrutent des agents de police municipale en commun de recruter également des gardes champêtres.

Au vu des modifications introduites, l'article L. 512-4 du même code est adapté pour intégrer les gardes champêtres dans le décompte des effectifs de police municipale impliquant l'adoption d'une convention de coordination avec les forces de sécurité intérieure.

En outre, ce même article permet aux communes qui utilisent des équipements collectifs de vidéoprotection de mettre en commun leurs agents territoriaux agréés conformément aux dispositions de l'article L. 132- 14-1 du code de la sécurité intérieure, comme c'est déjà le cas pour les agents mis à disposition par les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ou par les syndicats mixtes qui mettent en place un centre de supervision urbaine, conformément à l'article L. 132-14 du même code.

Enfin, il crée des conventions de coordination pour les gardes champêtres en renvoyant à celles des agents de police municipale. Cette mesure a pour objectif de renforcer la coordination entre les gardes champêtres et les forces de sécurité de l'État, le but étant d'accroître la coordination entre les différents acteurs de la sécurité tout en évitant de cumuler les conventions.

Titre VI. - Veiller au contrôle et à la déontologie de policiers municipaux et de gardes champêtres exemplaires.

Le titre VI porte sur le contrôle et la déontologie des policiers municipaux et des gardes champêtres, dont le renforcement constitue le pendant de l'extension des prérogatives, des compétences et des moyens. La vérification des services de police municipale, à la demande du maire, du préfet ou du procureur de la République, prévue par la loi de 1999, sera étendue aux gardes champêtres ainsi qu'au CNFPT ; le renvoi à un décret en Conseil d'État permettra de compléter le dispositif prévu par le législateur.

Les gardes champêtres seront désormais agréés par le préfet en plus du procureur de la République, comme les policiers municipaux.

Il est également prévu de permettre au préfet de procéder à la suspension en urgence d'un agrément, comme cela est déjà prévu pour le procureur de la République. Le préfet et le procureur de la République devront se tenir mutuellement informés des décisions qu'ils prennent dans le cadre de leurs attributions s'agissant des agréments.

Le projet de loi prévoit également que soit créé un registre national tenu par le ministère de l'Intérieur, pour centraliser les informations relatives aux agréments.

La création de cette base est le point de départ d'un grand projet de transformation numérique, pour faciliter les démarches des collectivités et des agents, de façon entièrement dématérialisée. Le suivi ainsi instauré permettra de commencer à remplir les conditions à une authentification forte des agents, préalable indispensable pour un accès sécurisé aux fichiers en mobilité. Cette mesure permettra d'exploiter pleinement les possibilités offertes par le Réseau Radio du Futur.

L'article 14 harmonise les pouvoirs du représentant de l'État dans le département et du procureur de la République s'agissant de l'agrément des agents de police municipale.

Il vise également à clarifier les dispositions actuelles relatives à l'assermentation des agents de police municipale et des gardes champêtres. L'objectif de la mesure est de déterminer par décret en Conseil d'État une formule spécifique du serment pour les policiers municipaux et les gardes champêtres. Pour les policiers municipaux, cette formule définie par décret devra respecter les dispositions de l'article L. 515-1 A du code de la sécurité intérieure introduites par la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République sans qu'il ne soit nécessaire de le préciser.

Les agents de police municipale se voient également attribuer par le ministre de l'Intérieur un numéro d'identification individuel, inscrit dans un registre national et porté de manière apparente.

De plus, cet article instaure un agrément délivré par le représentant de l'État dans le département aux gardes champêtres, comme cela est déjà le cas pour les agents de police municipale. Ce double agrément a pour objet de vérifier que les gardes champêtres présentent les garanties d'honorabilité et de moralité requises pour occuper les fonctions d'autorité auxquelles ils ont été nommés par les maires. Cet agrément et cette assermentation restent valables tant que le garde champêtre continue d'exercer des fonctions de garde champêtre. Cette précision a pour objet de donner une portée nationale aux agréments afin d'éviter une lourdeur administrative. Une mesure transitoire est prévue pour dispenser les gardes champêtres déjà en poste d'un nouvel agrément et pour laisser le temps aux services concernés de s'organiser.

Les gardes champêtres se voient également attribuer par le ministre de l'intérieur un numéro d'identification individuel, inscrit dans un registre national et porté de manière apparente.

L'article 15 étend au CNFPT le dispositif de vérification prévu à l'article L. 513-1 du code de la sécurité intérieure, qui permet actuellement au ministre de l'Intérieur, sur demande d'un maire, d'un président d'EPCI, d'un préfet ou d'un procureur, de saisir les services d'inspection générale de l'État en vue d'une mission de vérification portant sur l'organisation et de fonctionnement d'un service de police municipale. Compte tenu des prérogatives croissantes du CNFPT en matière de formation des agents de police municipale, notamment à l'armement, l'article 37 ouvre la possibilité à son président, au préfet ou au procureur, de demander au ministre de l'Intérieur ou au ministre chargé des Collectivités territoriales, d'engager une mission de vérification portant sur les activités du centre en matière de formation aux agents de police municipale.

L'article 16 étend aux gardes champêtres le principe d'un code de déontologie fixé réglementairement, comme pour les agents de police municipale. Aujourd'hui, les agents de police municipale sont soumis à un code de déontologie prévu par l'article L. 515-1 du code de la sécurité intérieure et établi par un décret en Conseil d'État (articles R. 515-1 à R. 515-21 du code de la sécurité intérieure) ; tel n'est pas le cas des gardes champêtres. Compte tenu des prérogatives croissantes accordées aux gardes champêtres, il apparaît nécessaire, comme pour les agents de police municipale, de formaliser les exigences déontologiques qui leur sont applicables. Dans cette perspective, le présent article crée un nouveau chapitre au sein du titre du code de la sécurité intérieure consacré aux gardes champêtres, avec un nouvel article prévoyant que le code de déontologie prévu à l'article L. 515-1 du code de la sécurité intérieure est également applicable aux gardes champêtres, après avis de la commission consultative des polices municipales.

L'article 17 étend le périmètre de la compétence de la commission consultative des polices municipales (CCPM) à tous les sujets concernant les gardes champêtres, sauf ceux liés au statut. Il modifie, par conséquent, la composition des représentants sans modifier le nombre de membres. Compte tenu des extensions de prérogatives prévues dans le présent projet de loi, il est apparu nécessaire de renforcer la concertation au sein de la commission consultative, y compris avec les gardes champêtres, en permettant une représentation de ces derniers.

Titre VII. - Mesures d'application dans les outre-mer.

Le titre VII comprend les dispositions relatives à l'application du présent projet de loi aux départements et territoires d'outre-mer.

L'article 18 vise à étendre l'application de plusieurs dispositions du présent projet de la loi aux départements et territoires d'outre-mer en procédant aux ajustements juridiques nécessaires : actualisation des compteurs, renvois et grilles de lecture.

* 1. Rapport d'information sur les missions et l'attractivité des polices municipales, n° 1544, déposé le mercredi 19 juillet 2023.

* 2 Par exemple, Polices municipales - comment rendre la filière plus attractive, France Urbaine, 2 mars 2023

* 3 Par exemple, la mutualisation par EPCI. Article 43 de la loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ou la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés, renforçant.

* 4 La proposition de loi n°553 visant à créer des polices territoriales et portant dispositions diverses relatives à leur organisation et leur fonctionnement déposée le 26 avril 2013 au Sénat n'a jamais été examinée par l'Assemblée Nationale. La loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés avait un objet plus large que les polices municipales en traitant également de la sécurité privée par exemple.

* 5 https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2021/2021817DC.htm

https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2011/2011625DC.htm

PJL Polices municipales et gardes champêtres

Projet de loi relatif à l'extension des prérogatives, des moyens, de l'organisation et du contrôle des polices municipales et des gardes champêtres

Titre Ier

LE RÔLE DES POLICES MUNICIPALES ET DES GARDES-CHAMPÊTRES DANS LE MAINTIEN DE LA TRANQUILLITE PUBLIQUE SOUS LA RESPONSABILITE DU MAIRE

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Titre Ier LE RÔLE DES POLICES MUNICIPALES ET DES GARDES-CHAMPÊTRES DANS LE MAINTIEN DE LA TRANQUILLITE PUBLIQUE SOUS LA RESPONSABILITE DU MAIRE

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LE RÔLE DES POLICES MUNICIPALES ET DES GARDES-CHAMPÊTRES DANS LE MAINTIEN DE LA TRANQUILLITE PUBLIQUE SOUS LA RESPONSABILITE DU MAIRE