PPL Réussir la transition foncière

Exposé général des motifs

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Mesdames, Messieurs,

La lutte contre l’artificialisation des sols représente l’un des défis les plus structurants pour notre pays. Depuis plusieurs décennies, l’artificialisation progresse à un rythme alarmant, contribuant à l’érosion de la biodiversité, accentuant les risques naturels liés au dérèglement climatique, affaiblissant notre souveraineté alimentaire et aggravant les fractures territoriales.

Pourtant, les espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) sont le socle silencieux de notre quotidien : ce sont eux qui filtrent notre eau, nourrissent nos populations, abritent la biodiversité, régulent les températures, accueillent les paysages qui façonnent notre patrimoine. Ce sont des biens communs d’une immense valeur, que notre droit ne sait pas encore reconnaître.

Ainsi, chaque année, environ 24 000 hectares d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) sont consommés en France, soit près de cinq terrains de football artificialisés par heure, et les dynamiques d’artificialisation ont progressé au cours des dernières décennies trois fois plus vite que la croissance de notre population. Cette dynamique est non seulement écologiquement insoutenable, mais aussi économiquement irrationnelle et socialement injuste. Elle accentue les dépendances extérieures, compromet la qualité de vie dans les territoires, fragilise les écosystèmes et pèse sur les finances publiques. Elle a également une influence directe sur nos modes de vie, nous rendant de plus en plus dépendants à la voiture pour toutes les actions du quotidien, les transports en commun ne pouvant pas desservir des zones extrêmement étendues.

La consommation excessive de sols naturels, agricoles et forestiers réduit significativement les espaces disponibles pour les cultures alimentaires et l’élevage, mettant à mal la sécurité alimentaire à long terme. Elle menace également les ressources naturelles essentielles telles que l’eau et accentue les vulnérabilités des territoires face aux catastrophes naturelles, telles que les inondations ou les sécheresses, qui deviennent plus fréquentes avec le changement climatique.

Face à cette urgence écologique, la loi « Climat et résilience » du 22 août 2021 a marqué un tournant majeur en matière de politique foncière. Elle est passée d’une logique de recommandation à celle d’un objectif ambitieux et nécessaire : parvenir à l’absence totale d’artificialisation nette des sols (ZAN) à horizon 2050, avec une étape intermédiaire cruciale en 2031 visant à réduire de moitié le rythme de consommation d’ENAF par rapport à la décennie précédente. Loin d’être isolée dans cette rationalisation de la consommation foncière, la France s’est alignée avec cette loi sur une logique qui prévaut depuis très longtemps, sous des modalités différentes, dans un grand nombre de pays, à l’instar du Royaume‑Uni, des Pays‑Bas ou encore de la Suisse.

Toutefois, si ces objectifs sont largement partagés et soutenus dans leur principe par la majorité des élus locaux, leur traduction opérationnelle dans les territoires reste complexe et difficile.

Le rapport d’information, déposé en avril 2025 par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, en conclusion des travaux de la mission d’information sur l’articulation des politiques publiques ayant un impact sur la lutte contre l’artificialisation des sols, met en évidence les nombreux obstacles à la mise en œuvre effective du ZAN dans les collectivités locales. Le cadre réglementaire actuel est souvent jugé trop rigide par les élus locaux, insuffisamment adapté aux réalités locales, notamment dans les territoires ruraux ou ultramarins confrontés à des enjeux spécifiques. Le rapport souligne également l’insuffisance des outils financiers et fonciers actuellement mis à disposition des élus locaux, limitant leur capacité à adopter des pratiques d’aménagement véritablement sobres et durables. Il en ressort une conviction partagée : la réussite du ZAN suppose une approche stable et lisible, respectueuse des réalités territoriales, et fondée sur la confiance accordée aux élus locaux.

Pour réussir la transition foncière, le rapport préconise un ensemble de solutions opérationnelles destinées à assurer une mise en œuvre réaliste et pragmatique du ZAN. Il s’inscrit dans une approche globale du sujet : d’une part, consolider les ambitions initiales du ZAN en assurant une mise en œuvre effective, réaliste et équitable sur l’ensemble du territoire national et, d’autre part, doter les élus locaux et les acteurs territoriaux de nouveaux outils d’aménagement adaptés, afin de réussir collectivement la transition vers l’absence de toute artificialisation nette des sols en 2050.

C’est dans ce contexte que la présente proposition de loi est déposée. Elle a pour ambition de traduire ces recommandations en mesures législatives concrètes, adaptées aux réalités des territoires, tout en conservant les objectifs environnementaux initiaux fixés par la loi « Climat et résilience ». Elle se structure autour de trois axes principaux : la simplification de la mise en œuvre du ZAN, le renforcement des outils fiscaux pour soutenir une politique foncière responsable, et l’accompagnement technique renforcé des collectivités territoriales.

La transition écologique a besoin, pour réussir, d’être territorialisée, accompagnée, et portée par ceux qui en sont les principaux acteurs. La présente proposition de loi incarne un choix politique : celui de permettre l’effectivité d’un objectif fondamental, sans renoncer à l’ambition initiale. Elle vise à garantir que le ZAN ne reste pas un horizon théorique, mais devienne une trajectoire concrète, partagée et soutenable pour l’ensemble des territoires.

Le titre Ier de la proposition de loi regroupe l’ensemble des mesures de simplification dans la mise en œuvre du ZAN, en adaptant à la marge certaines des dispositions issues de la loi « Climat et résilience », sans revenir sur l’ambition initiale de la loi en matière de réduction de l’artificialisation des sols.

L’article 1er décale l’application du décompte de l’artificialisation au réel à 2041, sans revenir sur les objectifs intermédiaires de réduction de moitié du rythme de consommation d’ENAF. Il introduit par conséquent une seconde décennie (2031‑2041) de comptabilisation de la consommation d’ENAF pour simplifier la mise en œuvre du ZAN.

L’article 2 propose une mutualisation de droit de la garantie communale sauf délibération contraire et motivée de la commune rurale éligible qui souhaite en bénéficier pour la réalisation d’un ou de plusieurs projets. En effet, l’application concrète de cette garantie communale, perçue positivement par les élus ruraux, soulève certaines difficultés d’application, dans la mesure où il n’est pas toujours possible d’intégrer cette contrainte, notamment pour les territoires disposant de nombreuses communes éligibles. Le mécanisme de garantie communale crée ainsi un effet de répartition très étalée des objectifs de sobriété foncière, en entravant la territorialisation dans les cas où il y a pratiquement autant de communes que d’hectares à territorialiser.

L’article 3 modifie la composition par défaut des conférences régionales de gouvernance pour la rendre similaire à celle des anciennes conférences régionales des schémas de cohérence territoriale (SCoT). En effet, la composition actuelle de la conférence régionale de gouvernance conduit à effacer le travail engagé au sein des territoires, en ajoutant un facteur de complexification de la concertation. Elle induit une sous‑représentation des élus chargés des SCoT, qui devraient être les interlocuteurs privilégiés sur ce sujet d’urbanisme et de gestion du foncier. Toutefois, afin de ne pas remettre en cause les équilibres existants dans certains territoires, dans les régions ayant déjà adopté un schéma régional intégrant les objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols, il est proposé de reconduire à l’identique la conférence régionale existante, sauf opposition du président du conseil régional.

L’article 4 assouplit les modalités d’application du ZAN en Guyane et à Mayotte du fait des caractéristiques territoriales particulièrement complexes de ces territoires tout en conservant une obligation d’élaboration d’une stratégie de sobriété foncière en lien avec les orientations fondamentales du territoire en matière de développement durable.

Le titre II réalise une transformation profonde du cadre fiscal existant afin de donner aux élus des outils pour agir. Il s’agit non seulement de taxer les actions qui encouragent l’artificialisation, mais aussi de valoriser les actions qui préservent les sols non artificialisés.

L’article 5 supprime l’exonération temporaire de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les constructions nouvelles ou en cas de conversion d’un bâtiment agricole en maison ou en usine, ainsi que dans les cas d’affectation de terrains à des usages commerciaux ou industriels tels que chantiers, lieux de dépôts de marchandises et autres emplacements similaires. Il s’agit de décourager l’artificialisation nouvelle tout en renforçant les ressources fiscales des collectivités engagées dans une démarche responsable d’aménagement.

L’article 6 transforme la taxe d’aménagement en un outil de sobriété foncière en supprimant les exonérations favorisant l’artificialisation (services publics, opérations d’intérêt national, zones d’aménagement concerté, 100 à 50 premiers mètres carrés, entrepôts, hangars et stationnements couverts), en augmentant la taxe sur les aménagements consommateurs d’espace (piscines, stationnements, terrasses), en doublant le taux maximal de droit commun que peuvent adopter les communes (doublement de 5 à 10 %) et en créant un taux spécifique pouvant atteindre 50 % pour les secteurs urbanisés sur des ENAF. Les recettes issues de la taxe d’aménagement pourront financer les actions de lutte contre l’artificialisation des sols (lutte contre l’étalement urbain, renouvellement urbain, optimisation de la densité, qualité urbaine, préservation et restauration de la biodiversité, protection des sols, renaturation).

L’article 7 propose de généraliser l’application de la taxe sur les friches commerciales sur l’ensemble du territoire, sauf opposition explicite de la commune, et d’augmenter le taux maximal dans la durée afin de dissuader durablement l’inactivité foncière. Il est également proposé de moderniser les modalités de perception de cette taxe par l’administration fiscale. Ainsi réformée, la taxe sur les friches commerciales deviendrait un véritable outil stratégique pour encourager le recyclage urbain, réduire la pression sur les espaces non artificialisés et contribuer directement à l’objectif de réduction de l’artificialisation nette des sols.

L’article 8 propose de créer et de généraliser l’application d’une taxe sur les friches industrielles, sauf opposition explicite de la commune, sur le modèle de la taxe sur les friches commerciales. Les collectivités territoriales pourraient disposer d’un nouvel outil fiscal puissant pour décourager durablement cette forme d’inactivité foncière, sauf lorsque cette dernière est involontaire.

Les articles 9 et 10 élargissent l’assiette de la taxe sur les surfaces commerciales aux entrepôts logistiques et aux aires de stationnement des grandes surfaces. Ils augmentent également fortement la taxe pour les établissements les plus consommateurs d’espace, notamment en doublant son montant pour les nouvelles implantations commerciales situées sur des zones ouvertes à urbanisation sur des ENAF. Les recettes seraient affectées aux établissements publics fonciers.

L’article 11 propose d’adapter la fiscalité pour encourager la préservation des ENAF en exonérant totalement de taxe foncière sur les propriétés non bâties les terres agricoles soumises à un bail rural à clauses environnementales (BRE) ou à un contrat d’obligations réelles environnementales (ORE), en augmentant l’exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties de 30 % à 50 % en faveur des propriétaires d’ENAF, en exonérant d’impôt sur le revenu les revenus issus du fermage et en renforçant les exonérations existantes pour les terrains situés en zone humide.

L’article 12 fusionne et remplace les taxes sur les plus‑values des terrains devenus constructibles en supprimant les exonérations liées à la durée de détention, en appliquant la taxe dès que la plus‑value dépasse deux fois le prix d’acquisition et en portant le taux maximal de taxation à 60 %, afin de dissuader la rétention foncière et la spéculation associée. Les recettes seraient principalement affectées aux établissements publics fonciers. Il s’agit ainsi de réduire les inégalités économiques entre les propriétaires dont les terrains deviennent constructibles et ceux dont les terrains restent inconstructibles du fait d’une décision d’urbanisme qui leur échappe, et de ne plus inciter aujourd’hui à la rétention foncière de ces terrains afin de maximiser la plus‑value réalisable.

L’article 13 fusionne la taxe sur les logements vacants et la taxe d’habitation sur les logements vacants (THLV) en une taxe locale facultative, tout en permettant aux collectivités locales de disposer directement des recettes ainsi générées. Cette mesure donnerait davantage de moyens aux collectivités pour mettre en œuvre concrètement les objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols. Par cohérence, l’article permet une majoration de 5 % à 60 % de la THLV aujourd’hui applicable à la seule taxe d’habitation sur les résidences secondaires, pour éviter les phénomènes à l’œuvre d’optimisation fiscale entre ces deux taxes. Enfin, pour la définition des communes éligibles de cette seule majoration, il supprime le critère actuel lié à l’appartenance à une zone d’urbanisation, tout en maintenant celui lié à la tension sur le marché immobilier, et ce, afin de renforcer la cohérence et l’efficacité de la majoration de taxe d’habitation sur les résidences secondaires en ciblant les territoires les plus exposés aux phénomènes de spéculation immobilière et de vacance structurelle.

L’article 14 instaure une majoration progressive sur la taxe d’habitation sur les résidences secondaires et la taxe d’habitation sur les logements vacants, ciblant particulièrement les multipropriétaires afin de décourager l’accumulation de logements sous‑utilisés, de favoriser leur remise sur le marché et ainsi de réduire indirectement la pression sur les espaces naturels, agricoles et forestiers. Les recettes seraient affectées aux établissements publics fonciers.

L’article 15 renforce les outils à la main des établissements publics fonciers en augmentant les délais d’exonération sur les plus‑values immobilières pour les terrains destinés au logement social.

L’article 16 créée une nouvelle dotation aux communes pour la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, attribuée chaque année aux communes ayant une consommation d’ENAF nulle au cours des cinq dernières années, et répartie selon leur population et la superficie de leurs ENAF, en comptant triple ceux issus d’une opération de renaturation.

L’article 17 supprime le critère de la longueur de voirie dans la répartition de la dotation de solidarité rurale (DSR) au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF), pour le remplacer par un critère combinant superficie et densité, conformément à la proposition validée par le comité des finances locales.

Enfin, le titre III propose de donner aux élus locaux de nouveaux outils pour protéger les espaces à préserver et mobiliser le foncier existant sur leur territoire.

Pour y parvenir, l’article 18 créée un nouveau droit de préemption pour les collectivités territoriales sur les espaces naturels, agricoles et forestiers lorsque l’acquisition des terrains par la collectivité territoriale permet de favoriser l’atteinte des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols.

L’article 19 généralise le sursis à statuer pour les collectivités territoriales sur une demande d’autorisation d’urbanisme entraînant une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers qui pourrait compromettre l’atteinte des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et prolonge d’un an les délais maximaux des sursis à statuer des collectivités territoriales sur les documents d’urbanisme.

L’article 20 permet le recours à la procédure de biens sans maître pour les successions ouvertes depuis plus de 10 ans au lieu de 30 ans et facilite la résolution des successions en déshérence pour les indivisions constituées depuis au moins 10 ans en permettant sous conditions leur aliénation sur autorisation du tribunal judiciaire.

L’article 21 propose la création d’un crédit d’impôt des dépenses engagées pour la réhabilitation et la remise sur le marché de logements vacants depuis au moins cinq ans. Ce nouveau crédit d’impôt, fixé à 25 % des dépenses engagées pour l’amélioration du logement, cible spécifiquement les territoires où les besoins de réhabilitation de l’habitat sont les plus marqués : les communes bénéficiant d’une opération de revitalisation du territoire, celles situées dans les zones France ruralités revitalisation, et celles identifiées comme nécessitant une intervention urgente sur leur parc immobilier. Le plafond de dépense fixé à 150 000 euros par logement garantit un ciblage de l’aide sur des travaux substantiels, propices à la revitalisation qualitative du patrimoine bâti.

L’article 22 assouplit les règles d’urbanisme pour favoriser la densification en permettant aux collectivités de fixer une densité minimale tout en interdisant la densité maximale ; en élargissant les dérogations aux règles d’urbanisme pour des projets de réemploi des friches et pour des constructions situées dans des communes confrontées à un fort déséquilibre de logements ou en forte croissance démographique ; enfin, en permettant des dérogations d’urbanisme aux communes situées en zone France ruralités revitalisation pour limiter la consommation foncière.

Enfin, l’article 23 simplifie les conditions de mise en œuvre de la responsabilité de la maison mère pour la réhabilitation d’un site pollué par une de ses filiales défaillantes.

PPL Réussir la transition foncière

Proposition de loi pour réussir la transition foncière

Titre IER

SIMPLIFIER LA MISE EN ŒUVRE DU ZÉRO ARTIFICIALISATION NETTE DES SOLS DANS LES TERRITOIRES

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Commission saisie au fond	Finances
Rapporteurs

Titre IER SIMPLIFIER LA MISE EN ŒUVRE DU ZÉRO ARTIFICIALISATION NETTE DES SOLS DANS LES TERRITOIRES

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