PPL Renforcer la transparence de l’action des représentants d’intérêts

Exposé général des motifs

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Mesdames, Messieurs,

La création de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) par la loi n° 2013‑907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a constitué un progrès important dans le contrôle de l’exigence de probité des responsables politiques. Cette autorité administrative est désormais au cœur des politiques publiques de moralisation et de transparence de la vie publique.

Dans ce cadre, la loi n° 2016‑1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique dite loi « Sapin 2 » est venue créer un répertoire numérique des représentants d’intérêts, notion juridique nouvelle créée par le législateur à cette occasion, avec pour objectif d’assurer une meilleure transparence des activités de lobbying. C’est la HATVP qui met en œuvre ce dispositif instaurant des obligations déclaratives et déontologiques communes à l’ensemble des représentants d’intérêts.

Toutefois, l’effectivité du dispositif est questionnée par des travaux parlementaires ([1]) ou des chercheurs ([2]), et un consensus semble se faire jour sur l’insuffisance du dispositif en place tel que traduit par le décret n° 2017‑867 du 9 mai 2017 relatif au répertoire numérique des représentants d’intérêts.

En ce sens, plusieurs propositions de loi portées notamment par Mme Cécile Untermaier, M. Gilles Le Gendre ou encore M. Olivier Marleix ont tenté de corriger le dispositif sans jamais avoir été mises à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale, notamment en raison de la dissolution prononcée par le président de la République le 9 juin 2024.

S’inspirant des travaux antérieurs et d’auditions de plusieurs acteurs intéressés, la présente proposition de loi a pour objet de remédier à certains des problèmes rencontrés par la HATVP elle‑même dans l’application du dispositif relatif aux représentants d’intérêts. Elle vise ainsi à renforcer la transparence de l’activité de ces derniers afin, notamment, de rendre plus accessible aux citoyens leur rôle dans la fabrication de certaines règles de droit.

C’est dans cette perspective que l’article 1er de la proposition de loi vient modifier l’article 18‑2 de la loi du 11 octobre 2013 afin de mieux définir ce qu’est un représentant d’intérêts. Il y inclut notamment les think tank, en réaction à une décision du Conseil d’État du 14 octobre 2024. Par ailleurs, il étend le champ des responsables publics concernées par le dispositif au président de la République, ainsi qu’aux membres du Conseil constitutionnel, du Conseil d’État et de la Cour de cassation. Il supprime les dérogations prévues pour les syndicats, les associations cultuelles ou les associations d’élus, qui ne se justifient pas. Il supprime le critère de la régularité de l’activité, cette dernière étant désormais appréhendée sous l’angle de la personne morale et non plus d’une personne physique. Enfin, peu importe désormais qui est à l’initiative du contact avec un représentant d’intérêts : le critère de l’initiative est neutralisé.

L’article 2 de la proposition de loi prévoit un rythme d’au moins deux communications par an à la HATVP des informations prévues à l’article 18‑3 afin de favoriser le suivi de l’influence des représentants d’intérêts sur l’activité normative.

L’article 3 de la proposition de loi fait obligation au Premier ministre d’édicter un code de déontologie des représentants d’intérêts défini par décret en Conseil d’État, pris après un avis public de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Il paraît en effet urgent de prévoir un tel code pour cette profession comme il existe pour les avocats par exemple depuis le décret n° 2023‑552 du 30 juin 2023 portant code de déontologie des avocats.

Reprenant un dispositif déjà plusieurs fois proposé, l’article 4 confie à la HATVP un pouvoir de sanction administrative, confié à une commission des sanctions, afin de lui permettre de doter d’une réelle effectivité ses mises en demeure de respecter la loi.

Enfin l’article 5 vient gager la proposition de loi.

([1]) On pense notamment au rapport de M. Sylvain Waserman, vice-président de l’Assemblée nationale et Président de la délégation du Bureau chargée des représentants d’intérêts et des groupes d’études, intitulé « Propositions pour un lobbying plus responsable et transparent » (janvier 2021), au rapport de MM. Raphaël Gauvain et Olivier Marleix sur l’évaluation de l’impact de la loi « Sapin 2 » (7 juillet 2021), au rapport de la HATVP sur l’encadrement de la représentation d’intérêts (octobre 2021), au rapport de conformité relatif au cinquième cycle d’évaluation de la France du Groupe d’États contre la corruption (GRECO) du Conseil de l’Europe (décembre 2021-janvier 2022), au rapport du Comité de déontologie parlementaire du Sénat, Les représentants d’intérêts : renouer avec l’esprit de la loi « Sapin 2 » (décembre 2022) ou encore au rapport de M. Gilles Le Gendre et de Mme Cécile Untermaier rendu en 2023 à la suite de la mission flash sur la rédaction du décret du 9 mai 2017 relatif au répertoire numérique des représentants d’intérêts. Une tribune a également été publiée par les représentants de plusieurs collectifs dans le journal Le Monde du 21 septembre 2022 (Lobbying : « Une régulation s’impose pour rétablir l’équilibre du débat public et faire primer l’intérêt général »). L’ensemble de ces documents atteste un consensus large sur la nécessité des réformes portées par la présente proposition de loi.

([2]) S. Aouiss, “De la nécessité d’une (re)définition des représentants d’intérêt”, RFDC, n° 139, 2024, p. 563.

Article 1er

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L’article 18‑2 de la loi n° 2013‑907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est ainsi modifié :

a) Après le mot : « privé », sont insérés les mots : « , y compris un organisme qui se consacre à une activité de réflexion, de recherche et d’expertise sur des sujets déterminés en vue de produire des travaux destinés à être rendus publics » ;

b) Les mots : « dont un dirigeant, un employé ou un membre a pour activité principale ou régulière » sont remplacés par les mots : « qui ont pour activité, principale ou accessoire, régulière ou non » ;

c) Après le mot : « communication », sont insérés les mots : « , à leur initiative ou non, » ;

2° Le 3° est ainsi rédigé :

« 3° Le président de la République ou un de ses collaborateurs ; »

3° Après le 7°, sont insérés des 8° à 10° ainsi rédigés :

« 8° Un membre du Conseil constitutionnel ;

« 9° Un membre du Conseil d’État ;

« 10° Un membre de la Cour de cassation. » ;

4° Les cinq derniers alinéas sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :

« Les élus, dans l’exercice de leur mandat, ne sont pas des représentants d’intérêts au sens de la présente section, pas davantage que les partis et groupements politiques, dans le cadre de leur mission prévue à l’article 4 de la Constitution. »