Ce projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG) présente l’actualisation des prévisions de finances publiques, sur l’ensemble des administrations publiques et sur le périmètre du budget de l’État.
La prévision de déficit public s’établit à ‑6,1 %, inchangée par rapport au révisé 2024 du projet de loi de finances (PLF) pour 2025.
Ce texte procède aux ajustements de crédits indispensables à la fin de gestion 2024, pour financer notamment les dépenses liées à la Nouvelle-Calédonie, au soutien à l’Ukraine et certaines aides et prestations sociales (allocation aux adultes handicapés, bourses sur critères sociaux pour les étudiants, etc.) tout en limitant la dépense de l’État au strict nécessaire. L’exécution des dépenses est maîtrisée sur le budget de l’État avec une prévision d’exécution 6 Md€ en dessous du niveau prévu dans le budget initial pour 2024.
I. Les lois de finances de fin de gestion, une catégorie de lois de finances créée à la suite de la révision organique de 2021
Le projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG) pour 2024 met en œuvre la nouvelle catégorie de lois de finances entrée en vigueur en 2023, en application de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 portant réforme de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
Conformément aux travaux parlementaires de la révision organique, la LFG est un texte circonscrit, présentant les ajustements de crédits indispensables à la fin de gestion de l’année et ne comportant notamment pas de dispositions fiscales. Cette nouvelle catégorie de loi de finances est un outil de bonne gestion des finances publiques, dans la mesure où elle se distingue ainsi plus clairement de la loi de finances de l’année, qui définit quant à elle les orientations budgétaires et fiscales du Gouvernement adoptées par le Parlement. Cette nouvelle catégorie de loi de finances permet de reconnaître et de pérenniser la pratique suivie depuis 2018 d’un collectif budgétaire de fin d’année limité aux seules opérations de fin de gestion, sans recours à un décret d’avance de fin d’année. Ces modalités s’inscrivent dans l’esprit initial de la LOLF de renforcement de la sincérité des lois de finances de l’année, en recentrant la loi de fin de gestion sur la régulation des crédits budgétaires.
Comme les lois de finances de l’année et rectificatives, les LFG sont composées d’une première partie et d’une seconde partie, précédées d’un article liminaire (en application de l’article 1 H de la LOLF). Elles comportent un article d’équilibre, les ouvertures et annulations de crédits proposées aux plafonds de dépenses, les plafonds d’autorisation des emplois rémunérés de l’État et de ses opérateurs en cas d’ajustement, et, le cas échéant, la ratification des modifications apportées par décrets d’avance à la loi de finances.
L’article 35 de la LOLF restreint le domaine des LFG aux modifications facultatives suivantes :
– l’autorisation de perception des ressources publiques ;
– les affectations de recettes au sein du budget de l’État ;
– l’institution et l’évaluation des prélèvements sur les recettes de l’État ;
– l’évaluation des recettes budgétaires ;
– les dispositions ayant une incidence sur les dépenses budgétaires de l’année de la LFG ;
– les dispositions modifiant l’affectation d’impositions de toutes natures en cours d’année ;
– les garanties d’État ;
– les prises en charge de la dette de tiers ;
– les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l’État et l’évaluation des ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier ;
– et les modalités d’utilisation des éventuels surplus fiscaux.
En vertu de l’article 35 de la LOLF, les LFG n’intègrent pas de dispositions fiscales, autres que celles rappelées supra, de dispositions ayant une incidence budgétaire sur l’année en cours et les années ultérieures, définissant les modalités de répartition des concours de l’État aux collectivités territoriales ou des recettes fiscales qui leur sont affectées, approuvant les conventions financières, relatives à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, à la comptabilité publique, ou autorisant le transfert de données fiscales.
Le dépôt d’une LFG contribue à la clarté du débat parlementaire en matière de lois financières : la LFG se concentre sur les dispositions permettant la bonne mise en œuvre de la fin de gestion, sans intégrer les dispositions nouvelles qui relèvent du projet de loi de finances pour 2025 examiné concomitamment par le Parlement.
II. La prévision de solde public pour 2024 s’établit à -6,1 % du PIB, inchangée par rapport au révisé 2024 du PLF 2025
La prévision de solde public pour 2024 sous-jacente au projet de loi de finances de fin de gestion pour l’année 2024 (PLFG) tient compte des dernières informations en recettes et en dépense depuis le dépôt du projet de loi de finances pour 2025 (PLF 2025). Les hypothèses macroéconomiques sont inchangées par rapport au révisé du PLF 2025 : une croissance de l’activité de +1,1 % en volume reste anticipée pour 2024.
Le solde public pour 2024 reste prévu à - 6,1 % du PIB, comme ce qui était inscrit dans l’article liminaire du PLF 2025 ainsi que dans le Plan budgétaire et structurel de moyen terme (PSMT). De même, la prévision de solde structurel 2024 demeure inchangée par rapport au PLF 2025 et au PSMT 2025-2029, soit un niveau de ‑5,7 % du PIB potentiel.
Par rapport au PLF 2025, les prélèvements obligatoires augmentent légèrement du fait de la prise en compte de l’intégration de la prime de partage de la valeur dans le calcul des allégements généraux. Parallèlement, la prise en compte des remontées comptables les plus récentes conduit à des mouvements de faible ampleur sur les prévisions de recettes qui se compensent globalement.
Le schéma de fin de gestion s’agissant des dépenses de l’État s’établit 6 Md€ en deçà du niveau prévu en loi de finances initiale (LFI) pour 2024 ; il induit une légère amélioration en comptabilité nationale sur le solde de l’ensemble des administrations publiques.
Concernant les administrations de sécurité sociale, la prévision d’exécution des dépenses sous ONDAM pour 2024 est inchangée par rapport au projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS).
Enfin, les dernières remontées comptables relatives au secteur local n’impliquent pas de révision de la prévision 2024 sous-jacente au PLF 2025 pour les dépenses de ce secteur.
L’écart à la prévision de déficit public de la loi de finances initiale, qui s’élevait à ‑4,4 %, s’explique principalement par la révision des recettes de prélèvements obligatoires, à hauteur de 42 Md€, dont environ la moitié provient d’un point de départ plus dégradé que prévu du fait de l’exécution 2023.
III. L’évolution des recettes et du solde budgétaire de l’État
1. Le solde de l’État s’établit à ‑163 Md€, en amélioration par rapport au révisé 2024 du PLF 2025
En Md€
Exécution 2023
LFI 2024
Révisé 2024PLF 2025
PLFG 2024Déficit
Écart PLFG / LFI
Écart PLFG / Révisé
SOLDE ÉTAT - HORS FMI
‑173,0
‑146,9
‑166,6
‑163,2
‑16,3
3,4
DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL ET PSR
516,2
512,5
507,2
505,7
‑6,8
‑1,5
DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL
448,1
445,8
440,1
438,5
‑7,4
‑1,6
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES
68,1
66,7
67,2
67,2
0,6
0,0
Prélèvement au profit des collectivités territoriales
44,3
45,1
44,9
44,9
‑0,1
0,0
Prélèvement au profit de l’Union européenne
23,9
21,6
22,3
22,3
0,7
0,0
RECETTES FISCALES NETTES
322,9
348,5
322,5
324,1
‑24,3
1,6
RECETTES NON FISCALES
25,1
22,7
23,4
23,7
1,0
0,3
SOLDE COMPTES SPECIAUX - HORS FMI
‑5,1
‑5,7
‑5,4
‑5,6
0,1
‑0,2
SOLDE BUDGETS ANNEXES
0,3
0,2
0,2
0,2
0,1
0,1
En dépit d’un pilotage étroit et continu de la dépense sur l’ensemble de l’année pour faire face aux révisions à la baisse subie en recettes, le solde budgétaire s’établirait à – 163,2 Md€ en 2024, soit une baisse de ‑16,3 Md€ par rapport aux prévisions de la LFI. Cette évolution défavorable s’explique principalement par la dégradation de l’environnement macroéconomique et ses répercussions sur les recettes fiscales de l’État, notamment l’impôt sur les sociétés. Néanmoins, la mise en place de mesures fortes de freinage de la dépense sur l’État (annulation de 10 Md€ dès le mois de février ; doublement de la réserve de précaution, portée à 16 Md€) ont permis d’atténuer la détérioration du solde en gestion.
2. Les recettes de l’État
Recettes de l’État PLFG 2024
En Md€
Exécution 2023
LFI 2024
Révisé 2024PLF 2025
PLFG 2024Déficit
Écart PLFG / LFI
Écart PLFG / Révisé
RECETTES DE L’ÉTAT
348,0
371,2
345,9
347,8
‑23,3
2,0
RECETTES FISCALES NETTES
322,9
348,5
322,5
324,1
‑24,3
1,6
Impôt sur le revenu
88,6
93,4
88,1
88,1
‑5,3
0,0
Impôt sur les sociétés
56,8
72,0
57,7
57,7
‑14,3
0,0
TICPE
16,8
15,4
15,5
15,9
0,5
0,4
Taxe sur la valeur ajoutée
95,2
100,8
96,1
97,0
‑3,8
1,0
Autres recettes fiscales nettes
65,5
66,9
65,1
65,4
‑1,5
0,3
RECETTES NON FISCALES
25,1
22,7
23,4
23,7
1,0
0,3
Dividendes et recettes assimilées
3,9
3,2
4,7
4,9
1,8
0,2
Produits du domaine de l’État
1,2
1,7
1,6
1,6
‑0,2
0,0
Produits de la vente de biens et services
3,1
3,5
2,6
2,5
‑1,0
‑0,1
Remboursements et intérêts des prêts, avances etc.
0,7
1,2
1,2
1,2
0,0
0,0
Amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuites
2,2
2,9
2,7
2,7
‑0,2
0,0
Divers
14,0
10,2
10,6
10,8
0,6
0,2
Les prévisions de recettes fiscales nettes pour 2024 sont révisées à la baisse à hauteur de ‑24,3 Md€ par rapport à la prévision de la loi de finances initiale. Cette révision s’appuie notamment sur les analyses des recouvrements constatés en fin d’année 2023 et des dernières remontées comptables et extracomptables 2024 à date, ainsi que sur la révision des hypothèses macroéconomiques sous-jacentes à la LFI pour 2024.
Elle se compose principalement des mises à jour suivantes :
Les prévisions de recettes non fiscales pour 2024 sont révisées à la hausse à hauteur de +1,0 Md€ par rapport à la prévision de la LFI pour 2024.
Cette amélioration tient principalement à la plus-value des dividendes et recettes assimilées (+1,8 Md€) en raison, d’une part, de l’augmentation des produits des participations de l’État dans des entreprises non financières (+0,9 Md€) et, d’autre part, de la hausse des autres dividendes et recettes assimilées (+1,0 Md€), principalement du fait du versement de l’excédent du fonds de réserve des retraites des agents de la Banque de France (+0,8 Md€). À l’inverse, les produits de la vente de biens et services sont en baisse (‑1,0 Md€), notamment en raison de moindres recettes issues de la mise aux enchères des quotas carbone (‑0,8 Md€).
3. Le solde des comptes spéciaux
Solde des comptes spéciaux et des budgets annexes PLFG 2024
En Md€
Exécution 2023
LFI 2024
Révisé 2024PLF 2025
PLFG 2024Déficit
Écart PLFG / LFI
Écart PLFG / Révisé
SOLDE DES COMPTES SPECIAUX
‑5,1
‑5,7
‑5,4
‑5,6
0,1
‑0,2
COMPTES D’AFFECTATION SPECIALE
‑3,3
‑2,5
‑5,3
‑4,9
‑2,4
0,4
Contrôle de la circulation et du stationnement routiers
0,1
0,0
0,1
0,1
0,1
0,0
Développement agricole et rural
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Gestion du patrimoine immobilier de l’État
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Participation de la France au désendettement de la Grèce
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Participations financières de l’État
‑2,4
0,0
‑1,8
‑1,5
‑1,5
0,4
Pensions
‑1,1
‑2,5
‑3,5
‑3,5
‑1,0
0,1
COMPTES DE CONCOURS FINANCIERS
‑2,1
‑3,2
‑0,3
‑0,8
2,4
‑0,6
Prêts et avances à divers services de l’État
0,3
0,3
0,3
0,4
0,1
0,1
Avances à l’audiovisuel public
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Avances aux collectivités territoriales
‑3,6
‑2,4
0,5
0,2
2,6
‑0,3
Prêts à des États étrangers
1,1
‑0,7
‑0,4
‑0,7
0,0
‑0,3
Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés
0,0
‑0,4
‑0,6
‑0,7
‑0,3
0,0
COMPTES DE COMMERCE
0,3
‑0,2
0,0
0,0
0,2
0,0
COMPTES D’OPÉRATIONS MONETAIRES
0,1
0,1
0,1
0,1
0,0
0,0
SOLDE DES BUDGETS ANNEXES
0,3
0,2
0,2
0,2
0,1
0,1
Contrôle et exploitation aériens
0,2
0,1
0,2
0,2
0,1
0,1
Publications officielles et information administrative
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
En 2024, le solde des comptes spéciaux s’établirait à ‑5,6 Md€, en amélioration de +0,1 Md€ par rapport à la LFI pour 2024.
IV. Le présent projet de loi de finances de fin de gestion confirme la maîtrise et le pilotage de l’exécution sur le périmètre des dépenses de l’État, en baisse de 6 Md€ par rapport à la LFI
1. Évolution du périmètre des dépenses de l’État (PDE)
L’exécution de la dépense sur le PDE est prévue à 486 Md€, en baisse de près de 6 Md€ par rapport à la LFI 2024 (492 Md€).
Dépenses de l’État en crédits de paiement (en Md€)
Exécution 2023
LFI 2024
Révisé 2024PLF 2025
PLFG 2024Déficit
Écart PLFG / LFI
CP - Niveau
CP - Niveau
CP - Niveau
CP - Niveau
CP - Niveau
Total périmètre des dépenses de l’État
489,1
491,9
488,1
486,4
‑6
Crédits budgétaires des ministères
335,8
335,0
330,9
329,1
‑5,9
Taxes et recettes affectées
20,5
21,9
21,4
21,5
‑0,4
Budgets annexes et comptes spéciaux
70,7
74,3
74,6
74,5
+0,2
Prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales
44,3
45,1
44,9
44,9
‑0,1
Prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne
23,9
21,6
22,3
22,3
+0,7
Retraitements des flux internes à l’État, dont not. T3 CAS
‑6,0
‑6,0
‑6,0
‑6,0
-
N.B : les chiffres présentés ci-dessus sont en format courant
En exécution, la maîtrise du solde de l’État a nécessité, en réaction à la dégradation constatée sur les recettes, l’adoption de mesures exceptionnelles en cours de gestion sur le périmètre des dépenses de l’État :
En schéma de crédits, le présent PLFG ouvre +4,2 Md€ de crédits sur le périmètre des dépenses de l’État (PDE) pour financer des dépenses liées à des aléas en gestion notamment la prise en charge des soutiens à la Nouvelle-Calédonie (1 Md€ de dépenses prévisionnelles au titre de la Nouvelle-Calédonie en 2024), le coût des élections législatives anticipées ainsi que les Jeux olympiques et paralympiques.
Ces ouvertures sont plus que compensées par l’annulation de –5,6 Md€ de crédits de paiement sur le même périmètre. Ces annulations de crédits complètent celles intervenues en cours de gestion à hauteur de ‑9,4 Md€ de crédits de paiement sur ce périmètre via le décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits.
2. Ouvertures de crédits
Le PLFG ouvre des crédits principalement pour financer des aléas en gestion, à savoir notamment les Jeux olympiques et paralympiques de Paris, les destructions en Nouvelle-Calédonie, la dynamique de certaines prestations sociales et les élections législatives anticipées. Des ouvertures nettes sont ainsi prévues sur plusieurs périmètres ministériels.
Ainsi, le PLFG prévoit en premier lieu +0,9 Md€ d’ouvertures nettes de crédits de paiement sur la mission « Sécurités » notamment pour faire face aux surcoûts liés à la mobilisation des forces de sécurités dans le cadre des Jeux olympiques et paralympiques de Paris et prendre en charge les missions de renfort en Nouvelle-Calédonie.
S’agissant du ministère des armées, +0,3 Md€ d’ouvertures nettes de crédits de paiement sont prévues et permettent notamment de prendre en compte les besoins relatifs aux OPEX, aux dépenses de soutien à l’Ukraine, aux missions intérieures, incluant notamment les dépenses de sécurisation des Jeux olympiques et paralympiques et aux missions de renfort en Nouvelle-Calédonie.
Concernant la mission « Enseignement scolaire » des ouvertures nettes de +0,2 Md€ de crédits de paiement sont prévues pour prendre en charge les dépenses de personnels.
Des ouvertures de crédits sont également prévues pour le financement de certaines aides et prestations sociales, comme l’allocation aux adultes handicapés (0,2 Md€) et les bourses sur critères sociaux (0,1 Md€).
Enfin, hors du champ du périmètre des dépenses de l’État (PDE), des ouvertures nettes sont proposées sur le programme 832 « Avances aux collectivités et établissements publics, et à la Nouvelle-Calédonie » pour un montant total de +0,2 Md€, afin de permettre de poursuivre le soutien financier à diverses structures en Nouvelle-Calédonie et le prolongement du dispositif de chômage partiel.
3. Annulations de crédits
Dans le champ du PDE, des annulations nettes interviennent à hauteur de 5,6 Md€, en s’appuyant sur les cibles d’exécution envoyées aux ministères et en mobilisant la réserve de précaution renforcée en cours d’année. Elles portent très majoritairement sur la réserve de précaution (à hauteur de 4,5 Md€).
Hors du champ du PDE, des annulations interviennent sur des crédits de comptes spéciaux, notamment sur le programme 821 « Avances à l’Agence de services et de paiement, au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune » (‑1,8 Md€), ainsi que sur les crédits du programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l’État » (‑0,5 Md€) au titre d’une révision technique liée à une moindre provision d’indexation sur l’inflation.
Articles du projet de loi avec exposé des motifs