PJLPFP 2023-2027

Exposé général des motifs

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Le présent projet de loi de programmation des finances publiques (LPFP) s’inscrit dans un cadre organique rénové, à l’initiative du Parlement : les dispositions de la loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques du 28 décembre 2021 enrichissent le contenu et renforcent la portée des lois de programmation des finances publiques.

Il s’agit ainsi, avec ce projet de LPFP, de définir une trajectoire de finances publiques et d’assurer les moyens de son pilotage, dans un contexte de sortie de la crise économique et sanitaire liée à la covid‑19. Dans les conditions prévues par la loi organique et sur la base de ce projet de LPFP, le Parlement disposera d’informations et de capacité de contrôle accrus : le législateur financier pourra, en particulier, année après année, observer la cohérence entre les textes financiers annuels et la trajectoire sur laquelle s’engage le Gouvernement par ce présent projet de loi.

Par ailleurs, la présentation d’un nouveau projet de LPFP pour les années 2023 à 2027 est rendue nécessaire par l’achèvement au 31 décembre 2022 de la période couverte par la précédente LPFP (2018‑2022). Elle est nécessaire pour assurer le respect de nos engagements de finances publiques, pour prolonger l’effectivité des mécanismes de correction en cas d’écart à la trajectoire de retour à l’équilibre et ainsi garantir la crédibilité de la France auprès de ses partenaires européens et des investisseurs. Elle est également indispensable pour définir une trajectoire de référence et des outils de gouvernance à même de renforcer le respect des règles budgétaires communes, notamment en termes de déficit et de dette, ainsi que pour définir les moyens d’information, d’évaluation et de contrôle dont disposera le Parlement durant la période couverte par la programmation.

La trajectoire présentée au sein de ce projet, fondée sur des hypothèses macroéconomiques soumises au Haut Conseil des finances publiques, concilie nos engagements de réduire le déficit public, avec un retour sous les 3 % du PIB à horizon 2027, la dépense publique et les prélèvements obligatoires, avec le financement de ses priorités et notamment la réalisation d’investissements indispensables pour assurer les transitions écologique et numérique, soutenir la compétitivité de nos entreprises et atteindre le plein emploi.

Après un retour du déficit public sous les 3 % du PIB au début du précédent quinquennat, la situation des finances publiques a été significativement affectée par l’épidémie de covid‑19 et par les mesures de soutien et de protection des Français mises en œuvre par le Gouvernement et votée par le Parlement. Si l’année 2022 reste marquée par un contexte macroéconomique et géopolitique incertain, dont les effets pourraient se prolonger en 2023, il importe de déterminer une programmation réaliste, ainsi qu’une cible et une méthode qui nous engagent à moyen‑terme : le présent projet de LPFP vise ainsi un retour sous les 3 % de déficit public à l’horizon 2027. Cet ajustement progressif permettra, dès 2026, de réduire le ratio de dette publique rapportée au PIB : ce dernier, après s’être établi à 112,8 % en 2021, atteindrait 111,7 % en 2025 ; il baisserait ensuite, pour atteindre 110,9 % en 2027.

Sur la période de programmation, le Gouvernement poursuivra la baisse des impôts amorcée lors du quinquennat précédent, pour favoriser le pouvoir d’achat des Français, la compétitivité de nos entreprises et l’emploi. Entre 2017 et 2022 les prélèvements obligatoires ont baissé de manière pérenne de plus de 50 Md€, la moitié en faveur des ménages et l’autre moitié à destination des entreprises. Ces baisses continueront, favorisant l’activité et la compétitivité.

La soutenabilité de notre trajectoire reposera sur les effets sur l’activité des efforts d’investissements portés notamment par le plan « France 2030 » et de formation, ainsi que sur les réformes structurelles engagées et l’objectif d’atteinte du plein emploi à horizon 2027. Elles seront également financées par la poursuite du renforcement de la lutte contre la fraude et de la réduction des niches fiscales et sociales peu efficaces. En outre, le projet de LPFP quantifie et ancre les objectifs de maîtrise des dépenses à un horizon pluriannuel, conformément aux intentions de la loi organique du 28 décembre 2021.

La soutenabilité de nos finances publiques reposera ainsi sur une maîtrise de la dépense publique de l’ensemble des sous‑secteurs des administrations publiques. Au‑delà des objectifs chiffrés, le projet de LPFP institue également des outils permettant d’évaluer la qualité de la dépense et l’allocation des moyens au sein de la trajectoire fixée, notamment par la mise en place d’un dispositif d’évaluation des dépenses qui a vocation à s’articuler pleinement avec la procédure d’élaboration des lois financières ainsi qu’avec les travaux parlementaires.

S’agissant des administrations publiques locales (APUL), les objectifs relatifs aux dépenses réelles de fonctionnement portés par le projet de LPFP visent à associer les administrations locales à la modération de la dynamique des dépenses. Il s’agit en revanche d’agir sur la maîtrise de la progression de leurs dépenses réelles de fonctionnement, qui devront évoluer à un rythme inférieur de 0,5 point au taux d’inflation. L’État continuera par ailleurs de soutenir la capacité des collectivités à investir dans la transition écologique.

S’agissant du solde des administrations de sécurité sociale (ASSO), il se redressera à court‑terme sous le double effet du rebond de l’activité économique et de la diminution des dépenses de crise sanitaire. Le pilotage de l’ONDAM ainsi que les mesures prises dans la loi de programmation des finances publiques (mise en réserve de l’ONDAM, encadrement des dépenses de gestion administrative des caisses) permettront notamment une maîtrise des dépenses et une affectation des moyens au financement des priorités du Gouvernement.

Le titre Ier regroupe les orientations pluriannuelles des finances publiques de la loi de programmation.

L’article 1er prévoit l’approbation du rapport annexé à la présente loi. Celui‑ci, prévu par l’article 1 E de la loi organique n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, présente les hypothèses macroéconomiques et les mesures sous‑jacentes à la programmation.

Au sein du titre Ier, le chapitre Ier regroupe les objectifs généraux des finances publiques et la trajectoire de l’ensemble des administrations publiques.

L’article 2 définit l’objectif à moyen terme (OMT) de la France, conformément à nos engagements européens. Il précise la trajectoire 2022‑2027 de solde structurel.

L’article 3 précise la décomposition de la trajectoire de solde effectif entre sa composante structurelle, sa composante conjoncturelle et les mesures ponctuelles et temporaires. Il précise également la répartition du solde effectif ainsi que la dépense publique en valeur et en volume entre sous‑secteurs des administrations publiques. Il fixe aussi l’évolution de l’agrégat des dépenses considérées comme des dépenses d’investissement conformément à l’article 1 A de la loi organique n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

L’article 4 donne l’objectif d’effort structurel sous‑jacent à la variation du solde structurel et sa décomposition entre la contribution des mesures nouvelles portant sur les prélèvements obligatoires et de l’effort en dépense (y compris crédits d’impôt).

L’article 5 définit, comme la précédente loi de programmation, le mécanisme prévu par l’article 62 de la loi organique n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances en cas de constatation d’un « écart important » par rapport à la trajectoire de solde structurel précisée dans l’article 2 du présent projet de loi. Le Gouvernement doit notamment expliquer les écarts à la trajectoire constatés au moment de l’exécution de l’année écoulée. Il propose à l’occasion de l’examen du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année par chaque assemblée des mesures de correction qui devront être prises en compte au plus tard dans les prochains projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale de l’année.

L’article 6 présente le plancher annuel des mesures nouvelles afférentes aux prélèvements obligatoires qui devront être votées ou adoptées par voie réglementaire sur la période de la programmation.

L’article 7 prévoit que les dépenses fiscales nouvellement créées doivent être bornées dans le temps. Ce bornage permet de fixer une échéance d’évaluation à l’approche de la date d’extinction du dispositif, afin de justifier, au regard de son efficacité et de son efficience, la pertinence d’une éventuelle reconduction.

L’article 8 complète les dispositions organiques visant à limiter les affectations de taxes, en prévoyant les modalités de plafonnement de ces affectations.

Le chapitre II est consacré au cadre financier pluriannuel des administrations publiques centrales.

L’article 9 définit l’agrégat du « périmètre des dépenses de l’État », outil de mesure indispensable pour piloter la construction de la partie « dépenses » du budget. Cet agrégat élargit le périmètre à la quasi‑totalité des dépenses de l’État afin de renforcer la capacité de suivi et de pilotage de ces dépenses et d’offrir une vision la plus exhaustive possible des dépenses de l’État.

Cet article prévoit un plafond de dépenses pour cet agrégat fixé en euros courants.

L’article 10 fixe un objectif de stabilité des schémas d’emploi sur la période de programmation afin d’inciter à la fois l’État et ses opérateurs à une plus grande maîtrise des dépenses de personnel et des effectifs et participe ainsi à une meilleure gestion des finances publiques.

L’article 11 met en place un mécanisme d’abattement automatique de la vacance structurelle sous plafond d’autorisations d’emplois des opérateurs de l’État, analogue au dispositif relatif aux emplois ministériels qui est maintenu.

L’article 12 détaille la programmation, pour les années 2023 à 2025, du budget de l’État pour chaque mission du budget général, en crédits de paiement.

L’article 13 précise pour la période 2022‑2027 le montant maximal de l’ensemble des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales.

L’article 14 prévoit de diminuer l’impact environnemental du budget de l’État en réduisant de 10 % le ratio entre, d’une part, les dépenses défavorables à l’environnement et d’autre part, les dépenses dont l’impact est favorable et mixte sur l’environnement, entre la loi de finances initiale pour 2022 et le projet de loi de finances pour 2027.

L’article 15 limite la durée des aides aux entreprises, instaurées à partir du 1er janvier 2023, à cinq ans au maximum. Il prévoit également que le renouvellement d’une aide aux entreprises est conditionné à une évaluation publique de celle‑ci au regard de son efficacité et de son coût.

Le chapitre III regroupe les objectifs généraux et le cadre financier pluriannuel des administrations publiques locales.

L’article 16 renouvèle l’objectif indicatif d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement des administrations publiques locales qui s’applique à l’ensemble des collectivités.

Le chapitre IV est consacré au cadre financier pluriannuel des administrations de sécurité sociale.

L’article 17 encadre, à périmètre constant, les dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement, et l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM). Il encadre également, à périmètre constant, le taux d’évolution annuel des sous‑objectifs de l’ONDAM.

L’article 18 fixe un objectif de stabilité en valeur en moyenne sur la période, à périmètre constant, des dépenses de gestion administrative définies dans les conventions d’objectifs et de gestion (COG) signées entre l’État et les caisses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, ainsi que pour l’établissement de retraite additionnelle de la fonction publique.

L’article 19 renouvelle une mise en réserve de 0,3 % des montants de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie.

L’article 20 vise à piloter et à borner dans le temps les niches sociales en miroir de ce qui est prévu par l’article 7 pour les dépenses fiscales. Il vise aussi à instaurer un instrument de pilotage des dépenses sociales destiné à contenir leur montant total en examinant chaque année la part des dépenses sociales par rapport aux recettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du fonds de solidarité vieillesse.

Le titre II regroupe les dispositions permanentes de la loi de programmation relatives à la gestion des finances publiques et à l’information et au contrôle du Parlement.

Le chapitre Ier porte sur l’ensemble des administrations publiques.

L’article 21 instaure un dispositif pérenne d’évaluation de la qualité de l’action publique, sur la base d’évaluations annuelles thématiques des politiques publiques, afin d’éclairer la préparation des projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Ces évaluations peuvent porter sur l’ensemble des dépenses et des moyens des administrations publiques et identifient des mesures d’amélioration de l’efficacité et de l’efficience des politiques et des structures qui font l’objet de l’évaluation.

Le chapitre II porte sur les administrations publiques centrales

L’article 22 précise les exceptions à l’interdiction faite aux organismes divers d’administration centrale (ODAC) d’émettre des titres d’emprunt ou de contracter un emprunt bancaire pour une durée supérieure à 12 mois sur la période de programmation.

Le chapitre III concerne les administrations publiques locales.

L’article 23 décrit les modalités de participation des collectivités locales au redressement des finances publiques, via un suivi spécifique de l’objectif d’évolution des dépenses locales (ODEDEL) fixé à l’article 14 pour les régions, les départements, et les collectivités et groupements du bloc communal dont le budget est supérieur à 40 M€. L’objectif prévoit que la progression des dépenses de fonctionnement soit inférieure à l’inflation minorée de 0,5 point. Le suivi de cet objectif est assuré au niveau de chaque catégorie de collectivités, à partir des remontées comptables. En cas de non‑respect de cet objectif pour une catégorie donnée, des mesures seront prises pour les collectivités ayant dépassé l’objectif, notamment via une exclusion des subventions d’investissement de l’État et la définition d’un accord de retour à la trajectoire jusqu’à l’exercice 2027.

Le chapitre IV concerne les administrations de sécurité sociale.

L’article 24 vise à améliorer l’information du Parlement sur l’évolution de la situation financière des établissements publics de santé.

Le chapitre V porte d’autres dispositions.

L’article 25 prévoit que le Gouvernement présente chaque année, en même temps que le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année, un bilan de la mise en œuvre des différents articles de la présente loi de programmation.

L’article 26 abroge l’ensemble des dispositions des précédentes lois de programmation à l’exception de certaines règles de gouvernance ou d’information du Parlement que le Gouvernement souhaite maintenir compte tenu de leur capacité à concourir au retour à l’équilibre des comptes publics et à la qualité du débat public.

Projet de loi programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027

Titre Ier

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