PPL Simplification du droit de l'urbanisme et du logement

Amendment n°39

Adopté le 15.05.2025 à 14h04

EPR Marie Lebec
EPR Mr Moerani Frébault
EPR Mr Guillaume Kasbarian
EPR Ms Céline Calvez
EPR Ms Liliana Tanguy
EPR Ms Annaïg Le Meur
EPR Mr Jean-Marie Fiévet
EPR Mr Bertrand Sorre
EPR Mr Stéphane Mazars
EPR Mr Florent Boudié
EPR Mr Denis Masséglia
EPR Mr Stéphane Vojetta
EPR Ms Sandrine Le Feur
EPR Mr Franck Riester
EPR Mr Jean Laussucq
EPR Ms Constance Le Grip
EPR Ms Marie-Pierre Rixain
EPR Mr Anthony Brosse
EPR Mr Antoine Armand
EPR Mr Bastien Marchive
EPR Ms Amélia Lakrafi
EPR Mr Charles Rodwell
EPR Mr Charles Sitzenstuhl
EPR Mr Christophe Marion
EPR Mr David Amiel
EPR Mr Vincent Caure
EPR Ms Graziella Melchior
EPR Mr Michel Lauzzana
EPR Mr Jean-René Cazeneuve
EPR Ms Pauline Levasseur
EPR Mr Gabriel Attal
EPR Ms Marie-Ange Rousselot
EPR Ms Emmanuelle Hoffman
EPR Ms Joséphine Missoffe
EPR Mr Jean-François Rousset
EPR Ms Annie Vidal
EPR Ms Brigitte Liso
EPR Ms Anne-Sophie Ronceret
EPR Mr Jean Terlier
EPR Ms Danielle Brulebois
EPR Mr Ludovic Mendes
EPR Mr Karl Olive
EPR Mr Éric Woerth
EPR Mr Mathieu Lefèvre
EPR Mr Thomas Gassilloud
EPR Mr Mikaele Seo
EPR Mr Didier Le Gac
EPR Mr Nicolas Metzdorf
EPR Mr Paul Midy
EPR Mr Philippe Fait
EPR Mr Guillaume Gouffier Valente
EPR Mr Pierre Cazeneuve
EPR Mr Sylvain Maillard
EPR Ms Sophie Panonacle
EPR Ms Nicole Dubré-Chirat
EPR Mr Thomas Cazenave
EPR Ms Corinne Vignon
EPR Mr François Cormier-Bouligeon
EPR Mr Yannick Chenevard
EPR Ms Véronique Riotton
EPR Mr Éric Bothorel
EPR Mr Roland Lescure
EPR Mr Jean-Luc Fugit
EPR Mr Hervé Berville
EPR Ms Brigitte Klinkert
EPR Mr Olivier Becht
EPR Ms Eléonore Caroit
EPR Mr Jean-Michel Jacques
EPR Ms Françoise Buffet
EPR Ms Julie Delpech
EPR Ms Christine Le Nabour
EPR Ms Maud Bregeon
EPR Ms Prisca Thevenot
EPR Ms Stéphanie Rist
EPR Mr Daniel Labaronne
EPR Mr Lionel Causse
EPR Ms Violette Spillebout
EPR Mr Freddy Sertin
EPR Ms Caroline Yadan
EPR Ms Olivia Grégoire
EPR Mr Vincent Ledoux
EPR Ms Laure Miller
EPR Ms Sandra Marsaud
EPR Mr Stéphane Buchou
EPR Mr Pieyre-Alexandre Anglade
EPR Ms Camille Galliard-Minier
EPR Ms Natalia Pouzyreff
EPR Ms Anne Genetet
EPR Ms Nicole Le Peih
EPR Mr Stéphane Travert
EPR Ms Olga Givernet
EPR Mr Benjamin Dirx
EPR Mr Sébastien Huyghe

Article additionnel après l'article 2

APRÈS L'ARTICLE 2, insérer l'article suivant:
Le code de l’urbanisme est ainsi modifié :
1° La section 3 du chapitre Ier du titre V du livre Ier est complétée par un article L. 151‑7-3 ainsi rédigé :
« Art. L. 151‑7-3. – Dans les secteurs urbains exclusivement ou quasi exclusivement composés d’habitat individuel ou dans les zones d’activité économique, au sens de l’article L. 318‑8-1, lorsqu’est identifié un besoin de favoriser l’évolution, la requalification du bâti existant, l’optimisation de l’utilisation de l’espace ou la mixité fonctionnelle, les orientations d’aménagement et de programmation peuvent définir des actions ou opérations contribuant au renouvellement urbain, en tenant compte des besoins supplémentaires en matière de stationnement, de desserte par les transports en commun et en équipements publics et en garantissant la qualité environnementale, l’insertion architecturale, urbaine et paysagère.
« Lorsqu’un lotissement est compris dans un secteur mentionné à l’alinéa précédent, l’autorité compétente chargée de l’élaboration du plan local d’urbanisme ou du document en tenant lieu peut modifier tout ou partie des documents du lotissement dans les conditions prévues à l’article L. 442‑11.
« La réalisation des orientations d’aménagement et de programmation prévues au présent article peut faire l’objet d’une opération de transformation urbaine en application de l’article L. 315‑1. » ;
2° Après le 4° de l’article L. 153‑45, il est inséré un 5° ainsi rédigé :
« 5° Dans le cas prévu à l’article L. 151‑7-3. » ;
3° Le chapitre V du titre Ier du livre III du code de l’urbanisme est ainsi rétabli :
« Chapitre V
« Opérations de transformation urbaine
« Art. L. 315‑1. – Les opérations de transformation urbaine ont pour objet d’intervenir dans les secteurs urbains exclusivement ou quasi exclusivement composés d’habitat individuel ou dans les zones d’activités économiques, au sens de l’article L. 318‑8-1, pour y favoriser l’évolution ou la requalification du bâti existant et l’optimisation de l’utilisation de l’espace. Elles permettent d’assurer la réalisation des orientations d’aménagement et de programmation prévues en application de l’article L. 151‑7-3.
« Une opération de transformation urbaine est définie par délibération du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme ou de document en tenant lieu. La délibération fixe les objectifs, la durée et le ou les périmètres de l’opération. Elle contient notamment un programme prévisionnel des actions à réaliser, une estimation du coût de l’opération et les conditions de financement envisagées, y compris, le cas échéant, pour les besoins en équipements publics.
« Les actions à conduire pour le compte de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale peuvent être confiées, en tout ou partie, à un opérateur y ayant vocation et désigné à cet effet par délibération du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’établissement public. Leur mise en œuvre peut donner à lieu à une convention avec l’opérateur ainsi désigné.
« L’opération fait l’objet d’une concertation dans les conditions prévues aux articles L. 103‑2 à L. 103‑6. » ;
4° Le premier alinéa de l’article L. 442‑10 est ainsi modifié :
a) Les mots : « ensemble les deux tiers » sont remplacés par les mots : « ensemble la moitié » ;
b) Les mots : « ou les deux tiers des propriétaires détenant au moins la moitié de cette superficie » sont supprimés ;
5° L’article L. 442‑11 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Le dispositif prévu au premier alinéa peut être utilisé pour assurer la réalisation des orientations d’aménagement et de programmation prévues à l’article L. 151‑7-3 et la mise en œuvre de l’opération de transformation urbaine prévue à l’article L. 315‑1. »

Exposé sommaire

L’objet du présent amendement est de permettre aux collectivités locales et acteurs de l’aménagement de faciliter la transformation douce des zones pavillonnaires et des zones d'activité économique (ZAE).

Cet amendement reprend des dispositions qui avaient été travaillées dans le cadre du projet de loi relatif au développement de l’offre de logements abordables.

De nombreux secteurs et quartiers de nos territoires, en particulier en périphérie des communes, accueillant des centres commerciaux, des activités économiques, mais également des zones pavillonnaires, ont été développés de façon non organisée, sans réflexion d’ensemble, avec une importante consommation d’espace. Ces secteurs constituent des opportunités, notamment en termes de création de logements.

L'enjeu est d'inciter les acteurs des territoires à envisager les zones pavillonnaires existantes et les ZAE comme des « espaces de projets » à valoriser, à faire évoluer voire à revitaliser. Les collectivités territoriales peuvent rencontrer des difficultés à intervenir et développer un projet urbain cohérent, notamment dans les zones pavillonnaires qui sont composées d'une multitude de parcelles privées, chacune appartenant à de « petits » propriétaires. En outre, leur réalisation nécessite une ingénierie fine, très différente de celle des aménageurs classiques.

Aussi, l’amendement prévoit la possibilité de fixer au sein du PLU des OAP spécifiques visant au renouvellement urbain dans les zones pavillonnaires et dans les zones d'activité économique. Il prévoit par ailleurs un assouplissement des modifications des documents du lotissement et crée un nouvel outil d'aménagement, l'« opération de transformation urbaine », OTU, ayant vocation à être mise en œuvre dans les zones pavillonnaires et commerciales couvertes par ces nouvelles OAP.

Article 1er A

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Exposé général des motifs

Voir

Mesdames, Messieurs,

La simplification du droit de l’urbanisme et du logement, souvent perçu comme excessivement complexe et pénalisant l’émergence de projets, est régulièrement citée parmi les priorités des acteurs du monde du logement et de la construction, comme des collectivités territoriales.

Selon un récent rapport du Sénat par exemple, 50 % des collectivités territoriales interrogées en font un secteur prioritaire de simplification. Les procédures d’élaboration et d’évolution des documents d’urbanisme, d’instruction et de délivrance des demandes d’autorisations d’urbanisme se sont multipliées et alourdies au cours des dernières décennies, entraînant un accroissement du risque juridique et de nouveaux coûts difficilement compréhensibles alors que le pays traverse une crise aigüe du logement.

Plusieurs axes majeurs de simplification font désormais l’objet d’un diagnostic clair, confirmé par de nombreux travaux d’études, rapports d’inspection et parlementaires.

Premièrement, simplifier les procédures à la charge des collectivités territoriales en matière d’urbanisme, d’aménagement et de construction.

Au premier rang des difficultés relevées par les collectivités territoriales et les porteurs de projets figure les lourdeurs liées à l’élaboration et à l’évolution des documents de planification en matière d’urbanisme : les plans locaux d’urbanisme et les schémas de cohérence territoriale. Ces procédures sont difficilement lisibles pour les élus locaux : à titre d’exemple, il existe aujourd’hui quatre procédures distinctes d’évolution des plans locaux d’urbanisme, applicables selon les modifications qui y sont apportées.

Or les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ne disposent pas tous de l’ingénierie nécessaire, et le recours à des bureaux d’études représente souvent un coût élevé pour les finances publiques locales et pour des durées qui n’ont de cesse de s’allonger.

Alors que les exigences nouvelles imposées par les lois successives, comme l’émergence de nouveaux projets locaux, imposent de réviser ou de modifier régulièrement ces documents, il importe de faciliter significativement la conduite de ces procédures. Il est tout aussi nécessaire de redonner de la souplesse aux documents et règles d’urbanisme, afin qu’ils puissent accueillir la diversité des projets qui émergent au cœur des territoires, notamment en matière de production de logements.

Soutenir les projets d’aménagement et d’urbanisme des collectivités territoriales implique également d’améliorer leur accès à l’ingénierie locale, en facilitant le recours aux outils essentiels que sont, par exemple, les établissements publics fonciers ou les sociétés publiques locales d’aménagement d’intérêt national (SPLA‑IN).

Deuxièmement, simplifier la délivrance des autorisations d’urbanisme et les renforcer.

Accélérer cette phase d’autorisation, c’est permettre aux projets de sortir plus vite de terre. De récentes lois ont prévu des procédures innovantes, comme le permis d’aménager dit « multisites », particulièrement adapté aux opérations complexes : ces simplifications, lorsqu’elles ont démontré leur pertinence, doivent être encouragées et répliquées.

L’accélération des procédures doit aussi concerner les éventuels recours déposés contre les autorisations et documents d’urbanisme.

Les porteurs de projet ne peuvent obtenir des financements ni démarrer les opérations sans avoir préalablement purgé l’autorisation des éventuels recours. Or ces délais de recours, tout comme les délais de jugement, restent perçus comme particulièrement long. Ce constat avait conduit, dans le cadre de la loi portant évolution du logement de l’aménagement et du numérique (ELAN) en 2018, à proposer plusieurs avancées pour accélérer le traitement du contentieux, qui peuvent néanmoins être approfondies.

Surtout, les documents d’urbanisme, plus complexes et plus lourds qu’auparavant, sont eux aussi fragiles face aux recours, comme l’ont démontré plusieurs cas d’annulation de plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) ces dernières années. Cette insécurisation se répercute, in fine, sur les collectivités territoriales et sur les porteurs de projet ; alors même que les exigences de concertation et de participation du public ont été significativement renforcées en amont des procédures.

Troisièmement, faciliter la production de logements abordables à destination des travailleurs, dans les territoires marqués par une ré‑industrialisation menée de manière volontariste.

Plusieurs territoires ont ainsi été identifiés comme pouvant accueillir plusieurs centaines, voire plusieurs milliers d’emplois, dans le cadre de politiques industrielles et économiques menées de façon volontariste par les élus locaux, en lien avec l’État. Ces territoires ont expérimenté depuis plusieurs années de nouveaux types de logements, notamment sociaux. Toutefois, ces réflexions et expérimentations se heurtent parfois à des difficultés qui ralentissent la production de logements dont la production est pourtant nécessaire.

Ces constats sont clairs : il faut désormais traduire rapidement les simplifications nécessaires dans le droit pour soulager la charge des porteurs de projet et accélérer l’atteinte de nos objectifs de production de logement mais aussi d’amélioration de nos infrastructures, de production d’énergie ou de réindustrialisation.

C’est l’objet de la présente proposition de loi.

L’article 1er prévoit plusieurs simplifications visant à faciliter les procédures d’urbanisme et les projets de construction menés par les collectivités territoriales.

Le I assouplit les obligations de solarisation et de végétalisation pesant sur les bâtiments publics, dans le respect du droit européen. Cette modification permettra de lisser la trajectoire d’investissement des collectivités, dans un contexte budgétaire contraint, sans renoncer à l’ambition finale.

Le II rassemble plusieurs simplifications en matière d’urbanisme et prévoit de renforcer les outils opérationnels d’aménagement sur lesquels les collectivités locales peuvent s’appuyer.

Il simplifie les procédures relatives à l’extension des périmètres des établissements publics fonciers locaux (EPFL). La couverture du territoire par ces établissements doit être encouragée, car ils représentent des outils majeurs d’ingénierie pour déployer les stratégies foncières des communes et des intercommunalités (conduite d’études, portage et proto‑aménagement du foncier…). Des situations de blocage ont toutefois été identifiées, et il est donc prévu d’ouvrir cette possibilité dans le cas des communes compétentes en matière de document d’urbanisme, en lien avec l’EPCI.

Il propose également d’élargir les missions pouvant être confiées par les collectivités aux sociétés publiques locales d’aménagement d’intérêt national (SPLA‑IN). Si celles‑ci peuvent déjà construire ou réhabiliter des équipements d’intérêt collectif, elles ne peuvent pas toutefois en assurer, même temporairement, l’entretien et la maintenance, qui en sont pourtant une suite logique.

Il prévoit la fin de la caducité des schémas de cohérence territoriale (SCoT). Un tel mécanisme de caducité n’existe pas pour les plans locaux d’urbanisme (PLU). Il est donc proposé, dans une logique de simplification et d’harmonisation du droit, de supprimer la caducité des SCoT, pour que les collectivités territoriales puissent mieux maîtriser le « cycle de vie » de ces documents.

Il facilite l’évolution des plans locaux d’urbanisme (PLU), en élargissant les cas dans lesquels la procédure de modification simplifiée s’appliquera, en augmentant de 20 % à 50 % le seuil de majoration de construction au‑delà duquel une procédure de modification doit être mise en place. Cette adaptation est cohérente avec le besoin de refaire la ville sur la ville plus rapidement, en équilibrant les opérations. Toute évolution d’ampleur des règles du PLU, ayant par exemple pour conséquence de réduire un espace boisé classé, une zone agricole, naturel et forestière ou une protection édictée, restera néanmoins soumise à la procédure de révision du plan local d’urbanisme.

L’article 2 donne davantage de souplesse aux plans locaux d’urbanisme, notamment afin de produire du logement libre et social adapté aux besoins.

Le I permet d’adapter les normes applicables au logement social pour accueillir les travailleurs de manière temporaire et ciblée sur un territoire, en adaptant le cadre de la résidence hôtelière à vocation sociale, de manière temporaire. Ces souplesses doivent permettre la production de logements abordables mis à disposition de travailleurs ponctuels pendant quelques années, avant de pouvoir venir augmenter l’offre de logements sociaux pérennes du territoire.

Le II complète les dispositions existantes relatives aux possibilités de dérogation au plan local d’urbanisme. Il étend tout d’abord le champ d’application des dérogations au PLU déjà prévues par le droit existant, aujourd’hui uniquement applicables dans les zones où s’applique la taxe sur les logements vacants, en les élargissant à l’ensemble des communes tendues. Par ailleurs, il facilite la transformation des zones d’activité ou zones tertiaires, pour faciliter la reconversion des friches et des entrées de ville, en prévoyant une plus grande souplesse pour les plans locaux d’urbanisme qui n’avaient prévu qu’une vocation monofonctionnelle pour ces zones, freinant donc la production de logements ou la diversification de ces quartiers. Cette démarche fait écho aux propositions portées par le député Daubié dans le cadre de sa proposition de loi visant à faciliter la transformation des bureaux en logements.

L’article 3 généralise, sous conditions, la possibilité de recourir au permis d’aménager dit « multisites », aujourd’hui réservé à certains périmètres comme les projets partenariaux d’aménagement (PPA) et les opérations de revitalisation de territoire (ORT). Cet outil permet de faciliter l’instruction des autorisations d’urbanisme d’opérations complexes touchant des parcelles non contigües : c’est un gain de temps et de ressources tant pour les collectivités territoriales ou services compétents que pour les porteurs de projets.

L’article 4 accélère le traitement des affaires contentieuses en matière d’urbanisme, aussi bien s’agissant des autorisations que des documents d’urbanisme.

Il renforce les sanctions de la police de l’urbanisme, compétence des communes et des EPCI. Les élus locaux font en effet face à des enjeux croissant de lutte contre les constructions illégales, comme par exemple la « cabanisation » constatée au sein des zones agricoles, forestières ou naturelles. Dans d’autres cas, les implantations illégales, contrevenant aux choix opérés par la collectivité dans son document d’urbanisme, immobilisent le foncier pourtant fléché vers d’autres opérations de construction ou d’aménagement. Il réduit les délais de recours contre les autorisations d’urbanisme : le délai pour introduire un recours gracieux sera raccourci à un mois, au lieu de deux actuellement, et il est mis fin au caractère suspensif du recours gracieux, permettant de gagner jusqu’à quatre mois.

Tel est l’objet de la présente proposition de loi.

Article 1er A (nouveau)

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Le code de l’urbanisme est ainsi modifié :

1° L’article L. 143‑29 est ainsi rédigé :

« Art. L. 143‑29. – Le schéma de cohérence territoriale fait l’objet d’une révision lorsque l’établissement public prévu à l’article L. 143‑16 envisage des changements portant sur les orientations définies par le projet d’aménagement stratégique. » ;

2° Au début de l’article L. 143‑32, les mots : « sous réserve des cas où une révision s’impose en application de l’article L. 143-29, » sont supprimés ;

3° L’article L. 143‑37 est ainsi rédigé :

« Art. L. 143‑37. – Le projet de modification peut faire l’objet d’une modification simplifiée :

« 1° Dans les cas autres que ceux mentionnés à l’article L. 143‑34 ;

« 2° Dans le cas des modifications ayant pour objet de soutenir le développement de la production d’énergie renouvelable, au sens de l’article L. 211‑2 du code de l’énergie, de la production d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone ou du stockage d’électricité ou d’identifier des zones d’accélération pour l’implantation d’installations terrestres de production d’énergies renouvelables arrêtées en application de l’article L. 141‑5‑3 du même code ;

« 3° Dans le cas de modifications ayant uniquement pour objet la rectification d’une erreur matérielle. » ;

4° L’article L. 153‑31 est ainsi rédigé :

« Art. L. 153‑31. – Le plan local d’urbanisme est révisé lorsque l’établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide de changer les orientations définies par le projet d’aménagement et de développement durables. » ;

5° Les articles L. 153‑34 et L. 153‑35 sont abrogés ;

6° L’article L. 153‑36 est ainsi rédigé :

« Art. L. 153‑36. – Le plan local d’urbanisme est modifié lorsque l’établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide de modifier le règlement, les orientations d’aménagement et de programmation ou le programme d’orientations et d’actions, sous réserve des modifications qui relèvent de la procédure de modification simplifiée prévue aux articles L. 153‑45 à L. 153‑48. » ;

7° Après le 4° de l’article L. 153‑45, sont insérés des 5° et 6° ainsi rédigés :

« 5° Lorsqu’ils ont pour objet de soutenir le développement de la production d’énergie renouvelable, au sens de l’article L. 211‑2 du code de l’énergie, de la production d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone, au sens de l’article L. 811‑1 du même code, ou du stockage d’électricité ou d’identifier des zones d’accélération pour l’implantation d’installations terrestres de production d’énergies renouvelables arrêtées en application de l’article L. 141‑5‑3 dudit code, pour les changements mentionnés à l’article L. 153‑31 du présent code et la modification des règles applicables aux zones agricoles prises en application des deux derniers alinéas de l’article L. 151‑9. Dans le cadre de ces procédures de modification simplifiée, la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers est saisie pour avis dans les conditions prévues à l’article L. 112‑1‑1 du code rural et de la pêche maritime ;

« 6° Lorsqu’ils ont pour objet de délimiter les secteurs dans lesquels les constructions nouvelles de logements sont à usage exclusif de résidence principale, au sens de l’article 2 de la loi n° 89‑462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86‑1290 du 23 décembre 1986, pour les changements mentionnés à l’article L. 153‑31 du présent code et la modification des règles applicables aux zones urbaines ou à urbaniser en vue de délimiter ces secteurs en application de l’article L. 151‑14‑1. »