Orientations générales et équilibre budgétaire du projet de loi de finances pour 2025
Le présent projet de loi de finances (PLF) pour 2025 est présenté à l’issue d’une procédure budgétaire marquée par un contexte inédit. Le 9 juin dernier, la dissolution de l’Assemblée nationale a en effet suspendu les échanges interministériels préparatoires au budget pour 2025. Néanmoins, le Gouvernement en charge des affaires courantes a poursuivi les travaux techniques, permettant la transmission à l’ensemble des ministères de plafonds prévisionnels de crédits et d’emplois le 20 août dernier. Dans un souci d’efficacité et de tenue du calendrier de présentation au Parlement, le Gouvernement s’est appuyé sur ce socle pour élaborer le PLF pour 2025 ici présenté.
Si les circonstances n’ont matériellement pas permis de tenir le calendrier organique de dépôt du texte au plus tard le premier mardi d’octobre, le Gouvernement s’est attaché au plein respect des délais constitutionnels et des prérogatives du Parlement, ménageant, pour les débats, des délais compatibles avec les dispositions de l’article 47 de la Constitution. Cet impératif calendaire, tenu, ne s’est pas fait au détriment de la qualité de l’information du Parlement : la transmission des documents annexés au PLF intervient ainsi concomitamment au dépôt du texte.
Le Gouvernement est particulièrement attaché à la transparence et la qualité des débats, pour une élaboration de la loi de finances pour 2025 avec les parlementaires de l’Assemblée nationale et du Sénat. Le Gouvernement souhaite que cette élaboration conjointe s’inscrive dans une démarche collective de redressement des finances publiques, qui est un impératif afin que notre pays préserve sa souveraineté, et dispose des marges de manœuvre nécessaires pour pouvoir faire face aux prochaines crises.
Pour tenir les ancres de finances publiques fixées pour 2025 et les années suivantes, le Gouvernement sera ouvert tout au long des débats parlementaires aux propositions qui permettront, en responsabilité, d’envisager un redressement clair et déterminé des comptes publics, autour d’axes clairs : la réduction de la dépense publique, prioritaire, en veillant à son efficacité et à la préservation des missions de service public essentielles de l’État ; l’amélioration de la justice fiscale, notamment par des mises à contribution ciblées et temporaires sur les agents qui ont la capacité de participer au redressement des comptes ; le financement à leur juste niveau des priorités du Gouvernement.
I/ Le budget pour 2025 présente une ambition forte et indispensable de redressement des comptes publics
1. Malgré les aléas, l’économie française reste résiliente.
En 2024, l’économie française continue à démontrer sa résilience, malgré un contexte international relativement peu porteur. Si l’investissement privé pâtit des taux d’intérêt élevés et l’épargne des ménages demeure au-dessus de son niveau avant crise, les exportations ont repris. La croissance devrait atteindre 1,1 % sur l’année, avec une composition toutefois peu favorable pour les recettes. Les Jeux Olympiques et Paralympiques de Paris ont attiré des millions de visiteurs et devraient soutenir la croissance annuelle à hauteur de +0,1 pt de PIB selon l’Insee.
L’inflation, au sens de l’IPC, a poursuivi son reflux en 2024, et s’établirait à +2,1 % en moyenne annuelle (après +4,9 % en 2023). Les prix de l’énergie ralentiraient, notamment du fait de la baisse des prix des produits pétroliers. Les prix des produits alimentaires et manufacturés se stabiliseraient. L’inflation serait principalement soutenue par le prix des services, en lien avec la dynamique des salaires. En août 2024, l’inflation est repassée en dessous de 2 % pour la première fois depuis août 2021, à +1,8 %. Elle a même diminué à 1,2 % en septembre 2021, plus bas niveau observé depuis juillet 2021. La baisse de l’inflation en zone euro a permis à la BCE d’amorcer un cycle de desserrement monétaire.
En 2025, la croissance s’élèverait à nouveau à 1,1 %, essentiellement tirée par la demande intérieure privée dans un contexte de baisse de l’inflation. La consommation des ménages (+1,3 %) accélérerait, grâce au reflux confirmé de l’inflation. L’investissement se stabiliserait, tant pour les ménages que pour les entreprises, grâce à la détente des conditions de financement. Les exportations profiteraient d’une demande mondiale adressée à la France mieux orientée. Ce contexte favorable et le ciblage des mesures de redressement sur des dépenses publiques peu efficaces et sur des agents à plus fortes capacités contributives permettraient de réduire le déficit sans grever la croissance.
L’inflation achèverait sa normalisation en se stabilisant sous 2 %, à 1,8 % en moyenne annuelle. À cet horizon, elle serait essentiellement tirée par les prix des services. Les prix alimentaires demeureraient stables et les prix de l’énergie orientés à la baisse. Le prix des produits manufacturés connaîtrait un léger rebond lié au renchérissement des coûts de transport maritime en raison des tensions au Proche et au Moyen-Orient.
La croissance prévue par le Gouvernement pour 2024 est identique à celles de l’OCDE, la Banque de France, l’Insee et au consensus des économistes (+1,1 %). La prévision d’inflation pour 2024 (+2,1 %) se situe légèrement en-dessous de celle du Consensus Forecast (+2,3 %) mais est identique à celle de l’Insee. La prévision d’indice harmonisé IPCH (+2,5 %) est égale à la dernière prévision de la Banque de France.
Pour 2025, la prévision de croissance est égale à celle du Consensus de septembre (1,1 %). Elle est légèrement inférieure à celle de l’OCDE et de la Banque de France qui prévoient une croissance de +1,2 %, et à celles de la Commission européenne et du FMI qui tablaient sur +1,3 % dans des prévisions plus anciennes. La prévision du Gouvernement prend notamment en compte l’impact des mesures intégrées au projet de loi de finances (PLF) et au projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). La prévision d’inflation se situe dans la fourchette des prévisionnistes pour 2025 ; elle est égale à la dernière prévision du consensus des économistes (+1,8 %).
Les aléas autour de ce scénario économique sont globalement équilibrés. La situation géopolitique en Ukraine, au Proche et Moyen-Orient fait peser des risques sur les prix des matières premières et sur les échanges commerciaux. Une dégradation de la situation représente un aléa baissier sur le scénario.
Le reflux de l’inflation ces derniers mois a été plus rapide qu’anticipé au moment du programme de stabilité, et cette tendance s’est poursuivie en septembre (+1,2 %), après la finalisation du scénario économique de ce PLF. Une inflation plus basse soutiendrait le pouvoir d’achat et permettrait une baisse plus rapide des taux d’intérêt.
Un aléa important du scénario, de nature plus symétrique, concerne l’évolution du taux d’épargne des ménages, qui se situe encore à un niveau historiquement élevé. Le scénario fait l’hypothèse d’une baisse seulement graduelle en 2025, l’inflation ressentie par les ménages s’ajustant avec retard à la baisse de l’inflation mesurée. Un ajustement plus rapide de l’inflation soutiendrait davantage la consommation et donc l’activité.
2. Les textes financiers pour 2025 (PLF / PLFSS) visent un objectif de déficit cible à 5,0 % à l’issue du débat parlementaire, en partant d’un déficit public de 5,2 % du PIB en 2025 en texte initial
Un nécessaire effort de consolidation des comptes publics pour corriger une trajectoire défavorable des finances publiques
En l’absence de mesures, le déficit public aurait atteint environ 7 % du PIB en 2025. Cette tendance défavorable résulte notamment d’une hausse des recettes de prélèvements obligatoires moins élevée que celle de l’activité, de la hausse de la charge de la dette en lien avec la remontée des taux d’intérêt, des dépenses de prestations vieillesse en nette hausse en raison de leur revalorisation sur l’inflation passée, et de la dynamique des dépenses de prestation sociale liées au vieillissement démographique et de dépenses dynamiques des administrations territoriales.
Le Gouvernement a donc décidé de prendre des mesures d’ampleur dès 2025 pour ramener le déficit à 5,0 % du PIB en 2025, alors que celui-ci devrait atteindre 6,1 % en 2024. L’ensemble de ces mesures représentent au total un effort de 60 milliards d’euros, soit 2 points de PIB (cf. tableau en annexe 1).
Cet effort significatif de consolidation dès 2025 a vocation à s’ancrer dans une trajectoire de finances publiques ramenant le déficit sous le seuil de 3 % de PIB en 2029 comme s’y est engagé le Gouvernement. Ainsi, la France se met en situation de revenir sous le solde public qui permet de stabiliser la dette, et de respecter les nouvelles règles communes européennes qui sont entrées en vigueur le 30 avril 2024. Cette trajectoire sera présentée dans le cadre du plan budgétaire et structurel national de moyen terme (PSMT) 2025-2028 que la France doit transmettre le 31 octobre à la Commission européenne et qui sera transmis au Parlement français mi-octobre.
Un effort partagé et juste portant aux deux tiers sur la dépense
Les mesures de consolidation porteront prioritairement sur la dépense, qui représente près de 57 % du PIB en France contre moins de 50 % en moyenne dans l’ensemble des pays européens, en 2023. Sur les 60 Md€ d’économies à réaliser, les deux tiers (soit environ 40 Md€) seront portés par des mesures de modération et de réduction de la dépense publique. Cet effort en dépense sera partagé équitablement entre l’État, ses opérateurs, les collectivités territoriales et les administrations de sécurité sociale.
Avec les économies proposées par le Gouvernement, en volume et hors charge d’intérêt de la dette, les dépenses de l’État et de ses opérateurs baisseraient de ‑1,1 %, les dépenses des collectivités locales seraient stables (+0 %) et les dépenses de sécurité sociale progresseraient de 0,6 %.
La participation de l’État au redressement des comptes publics sera accentuée par rapport aux plafonds de crédits et d’emplois notifiés par le Gouvernement précédent, qui représentaient déjà un effort de 15 Md€ par rapport au tendanciel via la stabilisation en valeur des crédits par rapport au budget voté pour 2024. Le projet de loi de finances sera en définitive en diminution de 2,4 Md€ en valeur à périmètre constant. Un effort additionnel de 5 Md€ sera porté par voie d’amendement par le Gouvernement. Au total, ce sont donc 20 Md€ d’économies en dépense qui seront réalisées par l’État par rapport à l’évolution tendancielle des dépenses. Elles seront réparties entre l’ensemble des ministères, tout en veillant à consolider et prolonger les efforts réalisés dans les secteurs concernés par des lois de programmation. Ces économies s’appuieront sur les conclusions des revues de dépenses conduites en 2023 et 2024, et qui permettent d’améliorer l’efficacité de la dépense publique. Elles porteront notamment sur le regroupement de structures ayant des activités proches et sur une simplification du fonctionnement de l’État et des normes. Les opérateurs de l’État seront également mis à contribution pour un montant d’économie par rapport au tendanciel de près de 1,5 Md€.
Des économies seront également réalisées par les administrations de sécurité sociale. Ainsi, l’évolution de l’ONDAM sera limitée à +2,8 %, grâce à près de 4 Md€ de mesures d’économies, tout en demeurant supérieure à l’inflation en 2025 qui est de 1,8 %. L’indexation des pensions de retraites sera décalée de janvier à juillet, après plusieurs revalorisations d’ampleur intervenues ces dernières années en raison de la forte inflation, notamment une revalorisation de 5,3 % en 2024, alors que l’inflation devrait se situer à 2,1 % pour cette même année. Des mesures seront également prises sur l’assurance chômage dans le cadre des négociations entre partenaires sociaux et dans l’objectif de favoriser l’emploi. Enfin, le dispositif des allègements généraux sera revu afin d’insuffler une plus grande dynamique salariale tout en modérant leur coût pour les finances publiques.
Enfin, les collectivités territoriales prendront leur juste part aux efforts de maîtrise du solde public. Cette contribution passera par différentes mesures mettant à contribution les collectivités territoriales, notamment les plus grandes d’entre elles, qui sont inscrites dans le PLF 2025. Ces mesures permettront également une plus grande résilience des finances publiques des collectivités territoriales, dans une logique d’auto-assurance pluriannuelle.
Un tiers de l’effort via des mesures de justice fiscale : les mesures de recettes, pour majorité exceptionnelles et temporaires, ont été ciblées pour ne pas pénaliser la croissance.
Les mesures sur les recettes représentent environ un tiers de l’effort total de consolidation des comptes publics, soit environ 20 Md€. Dans le cadre du partage de l’effort, une participation au redressement collectif sera demandée aux plus grandes entreprises qui réalisent des profits et aux plus hauts revenus. Ce seront des hausses de prélèvements obligatoires ciblées et temporaires afin de ne pas pénaliser la compétitivité, l’investissement et donc la croissance. Ces mesures se matérialiseront notamment par une contribution ciblée et temporaire des plus hauts revenus et un prélèvement exceptionnel et temporaire sur les bénéfices des plus grandes entreprises. Ces mesures exceptionnelles, portant sur les agents qui disposent des capacités contributives les plus importantes, visent à amorcer au plus vite une forte réduction du déficit public dans le respect du principe de justice fiscale.
Ces mesures de justice fiscale seront complétées par une réduction des niches fiscales et sociales pour lutter contre les effets d’aubaine. La fiscalité doit également avoir pour but de contribuer à favoriser la transition écologique. À cette fin, le PLF 2025 portera des mesures de verdissement de la fiscalité en incitant notamment à une plus grande sobriété énergétique.
Ces mesures auront pour effet une stabilisation du taux de prélèvement obligatoire qui avait baissé depuis 2022 : il s’établirait à 42,8 % en 2024 et 43,6 % en 2025 contre 45,0 % du PIB en 2022 et 43,2 % du PIB en 2023. En dépenses, le ratio de dépense publique (hors crédits d’impôts) s’établirait à 56,8 % du PIB en 2024, avant de reculer à 56,4 % de PIB en 2025, rejoignant son niveau de 2023.
Le Gouvernement proposera au Parlement de faire évoluer le texte initial
Le déficit cible du Gouvernement est fixé à 5,0 % du PIB pour 2025. A l’étape du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, l’article liminaire affiche un déficit de 5,2 % du PIB, en cohérence d’une part avec les évaluations de recettes et les plafonds de dépenses prévus par le PLF pour l’État, et d’autre part avec les évaluations de recettes et les évaluations de dépenses présentées par le PLFSS. Le principe de sincérité sera ainsi respecté tout au long de la procédure d’examen du texte.
Cet écart de 0,2 pt de PIB a vocation à être résorbé au cours des débats. Il s’explique par les conditions inédites et très spécifiques de préparation des textes à la suite de la nomination du Gouvernement le 22 septembre 2024, et par la volonté du Gouvernement de faire évoluer, en cours de débat, le projet dont la préparation a été engagée par le précédent gouvernement afin d’atteindre un objectif de solde fixé, tout en respectant une date de dépôt permettant de préserver le temps du débat parlementaire, et le délai d’examen constitutionnel de 70 jours.
Pour assurer la clarté et l’intelligibilité du débat, le Gouvernement souhaite informer en toute transparence la représentation nationale dès le dépôt des textes des modifications qu’il souhaite apporter en cours de débat.
Concernant les dépenses de l’État, le Gouvernement a l’intention de proposer en cours de débats certains rehaussements de crédits. Cela concernera les crédits du ministère de la Justice, qui seront réévalués à l’initiative du Gouvernement, tout comme ceux du ministère de l’Intérieur et du Logement, pour maintenir la capacité d’action de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), en maintenant le rendement de la mesure de réduction de loyer de solidarité au même niveau qu’en 2024. L’ajustement de la dotation versée à la Poste et du niveau des crédits consacrés à la restauration de notre patrimoine sera proposé.
Par ailleurs, le Gouvernement soumettra au Parlement, au cours des débats, une économie additionnelle de 5 Md€. Cette mesure de diminution des plafonds de crédits, qui a vocation à être répartie entre les ministères, sera équivalente à l’annulation de près de la moitié des crédits qui constituent habituellement la mise en réserve de début de gestion. Elle portera ainsi sur une assiette de crédits large qui tiendra compte de la rigidité relative des dépenses, tout en emportant une capacité de modulation de l’effort et pourra être associée à une réduction du taux de mise en réserve en début de gestion. Des amendements de crédits minorant les plafonds de dépenses de l’état B seront ainsi déposés, améliorant le solde budgétaire et le solde de l’ensemble des administrations publiques pour atteindre le déficit cible présenté par le Gouvernement. Cette modification des plafonds ne pouvait pas être présentée dès le dépôt du projet de loi, en raison des délais inhérents à la répartition des annulations et de préparation des documents annexés au PLF dans le respect des délais constitutionnels.
En matière de recettes, le Gouvernement souhaitera voir ajoutés en cours de débat des amendements renforçant les signaux fiscaux en faveur de la transition environnementale et tendant à accroître les recettes fiscales de 1,5 Md€ de manière pérenne à compter de 2025. Les montants présentés à l’état A correspondent ainsi dans le texte initial aux seules évaluations de recettes de l’État et des mesures fiscales inscrites dans le projet de loi.
Au total, ces mesures améliorent le solde public de 6,5 Md€ (5 Md€ en dépenses et 1,5 Md€ en recettes), soit 0,2 point de PIB. Cette amélioration du solde est entièrement portée par l’État.
La trajectoire pluriannuelle vise un retour sous les 3 % de déficit en 2029 et une baisse de la dette
La trajectoire proposée dans le PSMT de la France avec un ajustement structurel primaire de 1,4 pt de PIB en 2025 et de 0,8 pt de PIB par an en moyenne sur le programme, respecte à la fois les exigences communiquées par la Commission le 21 juin et celles établies avec les hypothèses sous-jacentes au PLF 2025 et au PSMT 2025-2028. Ce niveau d’ajustement permet d’atteindre un déficit de 2,8 % en 2029, soit un retour sous le seuil de 3 % de déficit à cet horizon.
En 2025, le ratio de dette publique augmenterait, mais plus modérément qu’en 2024 en raison de l’amélioration du solde public. Il augmenterait de 1,8 point (contre 3 points en 2024) pour atteindre 114,7 % du PIB. Cette hausse plus modérée résulte d’un solde public qui bien que demeurant supérieur au solde stabilisant la dette, s’en rapproche à la faveur des efforts engagés dans le cadre du PLF 2025.
II/ Sur le périmètre de l’État, le PLF pour 2025 met l’accent sur la maîtrise des dépenses, au service des priorités du Gouvernement, accompagnée de mesures ciblées, temporaires et exceptionnelles en recettes, dans un objectif de justice sociale, fiscale et écologique
Le Gouvernement se fixe un objectif d’amélioration ambitieuse du solde budgétaire, qui s’établirait à l’issue des débats à ‑135,6 Md€, soit une amélioration de 31 Md€ par rapport à 2024.
Le déficit budgétaire présenté dans le texte initial du PLF 2025 serait déjà en forte amélioration à ‑142,1 Md€ (+24,5 Md€ par rapport à 2024) grâce à l’effort réalisé sur les dépenses et aux mesures nouvelles en recettes.
Cette amélioration est d’autant plus significative que la dynamique constatée en cours d’année 2024 est peu favorable. Le solde budgétaire 2024 connaîtrait en effet une révision à la baisse de ‑19,7 Md€ par rapport aux prévisions de la loi de finance initiale pour 2024, pour s’établir à ‑166,6 Md€, sous l’effet d’un environnement macroéconomique défavorable, dont l’impact sur les recettes ne peut être compensé en dépit d’un effort significatif en dépense (annulation de 10 Md€ dès le mois de février ; doublement de la réserve de précaution, portée à 16 Md€).
En Md€
Exécution 2023
LFI 24
Révisé 2024
Écart Révisé 24 / LFI 2024
PLF 2025 initial
PLF 2025 cible
Écart PLF25 cible / Révisé 24
SOLDE ÉTAT - HORS FMI
‑173,0
‑146,9
‑166,6
‑19,7
‑142,1
‑135,6
31,0
DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL ET PSR
516,2
512,5
507,2
‑5,3
518,8
513,8
6,6
DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL
448,1
445,8
440,1
‑5,8
451,3
446,3
6,2
Crédits budgétaires des ministères (hors FdC)
336,1
335,0
330,9
‑4,2
336,7
331,7
0,8
Charge de la dette (yc SNCF)
54,8
52,2
50,9
‑1,3
54,9
54,9
4,0
Amortissement de la dette de l’État liée à la Covid‑19
6,6
6,5
6,5
0,0
5,2
5,2
‑1,3
Contributions du BG au CAS « Pensions »
45,5
47,9
46,8
‑1,1
50,1
50,1
3,3
Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux
5,1
4,3
5,1
0,8
4,4
4,4
‑0,7
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES
68,1
66,7
67,2
0,5
67,5
67,5
0,3
Prélèvement au profit des collectivités territoriales
44,3
45,1
44,9
‑0,1
44,2
44,2
‑0,8
Prélèvement au profit de l’Union européenne
23,9
21,6
22,3
0,6
23,3
23,3
1,1
RECETTES FISCALES NETTES
322,9
348,5
322,5
‑26,0
357,6
359,1
36,6
RECETTES NON FISCALES
25,1
22,7
23,4
0,7
20,5
20,5
‑2,8
SOLDE COMPTES SPECIAUX - HORS FMI
‑5,1
‑5,7
‑5,4
0,3
‑1,7
‑1,7
3,7
SOLDE BUDGETS ANNEXES
0,3
0,2
0,2
0,0
0,3
0,3
0,1
N.B : les chiffres présentés ci-dessus sont en format courant
1. Le PLF 2025 vise une baisse des dépenses primaires de l’État en volume, qui garantit le financement des politiques publiques prioritaires, et intègre l’extinction des dispositifs de crise
Le projet de loi de finances pour 2025 présente une dépense au périmètre des dépenses de l’État (PDE) de 490 Md€, soit une diminution de 2,4 Md€ à champ constant par rapport à la LFI 2024. En complément, le Gouvernement proposera 5 Md€ d’économies supplémentaires dans le cadre du débat parlementaire afin d’atteindre l’objectif fixé par le Premier ministre dans son discours de politique générale d’un déficit public à 5,0 % du PIB en 2025. Cette baisse totale de 7,4 Md€ illustre la volonté du Gouvernement d’une maîtrise forte de la dépense sur le champ de l’État pour redresser les comptes publics, tout en poursuivant le financement des politiques publiques prioritaires.
Le projet de loi de finances pour 2025 présente notamment des moyens en hausse pour les missions régaliennes de l’État. Parmi les missions présentées en texte initial, le budget du ministère des armées augmente de +3,3 Md€ par rapport à la LFI 2024, conformément à la trajectoire de la loi de programmation militaire. De même, le budget du ministère de l’Intérieur augmente significativement, de +0,8 Md€. L’effort budgétaire en faveur du ministère de la Justice se poursuit en 2025, avec une augmentation des moyens de +0,1 Md€ qui s’additionne aux hausses d’ampleur sur la période récente, qui ont conduit à augmenter le budget de la justice de 50 % depuis 2017.
De plus, le projet de budget présenté au Parlement maintient le cap en faveur de la transition écologique. Les moyens budgétaires du ministère de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques sont ainsi en hausse de +2,5 Md€. Cette progression intègre des mesures d’économies et le renforcement de l’efficience de certaines dépenses en faveur de la transition écologique avec, à titre d’exemple, la révision des modalités de soutien à l’acquisition de véhicules électriques, tout en conservant nos objectifs écologiques. Elle traduit également des dépenses en hausse significative sur certains champs : le soutien financier de l’État au développement des énergies renouvelables augmente ainsi de 4,6 Md€, en lien avec la croissance du nombre de projets soutenus et les baisses de prix de marché.
Ce travail de renforcement de l’efficience de la dépense est mené de manière transversale pour cibler les efforts et préserver la croissance. Grâce à la documentation d’économies présentées dans le cadre de revues de dépenses conduites en 2024, dans un contexte de baisse historique du taux de chômage, les dispositifs de soutien à l’emploi seront rationalisés, pour une économie de 2,3 Md€. Le Gouvernement porte également des mesures d’économies sur des dispositifs d’intervention discrétionnaires qui ont fortement augmenté sur ces dernières années, à l’image de l’aide publique au développement, avec une baisse de ‑1,3 Md€ par rapport à la LFI 2024 (les crédits alloués restent néanmoins supérieurs d’1,8 Md€ à leur niveau 2017).
De manière générale, dans un contexte d’inflation qui reste dynamique, la maîtrise des dépenses de l’État reflète un effort transversal significatif à l’égard de la dynamique naturelle de la dépense sur l’ensemble des budgets ministériels. Cela passe notamment par des mesures d’ajustement ciblées, dans un contexte de ralentissement de l’inflation. Dans un souci d’efficience de l’intervention publique, des rationalisations sont également envisagées, notamment au niveau des opérateurs de l’État (fusion des opérateurs Business France et Atout France).
Enfin, après un engagement massif de l’État au soutien des ménages et des entreprises au sortir de la crise sanitaire et face à la crise énergétique, la mise en extinction de ces dispositifs que les circonstances ne justifient plus est confortée, qu’il s’agisse de la sortie du bouclier tarifaire et de l’arrêt total des engagements nouveaux dans le cadre des actions rattachées au plan de relance, pour ne plus financer que les restes-à-payer, avec une baisse marquée des crédits de paiement.
En Md€
Exécution 2023
LFI 24
Révisé 2024
Écart Révisé 24 / LFI 2024
PLF 2025 initial
PLF 2025 cible
Écart PLF cible / Révisé 24
Périmètre des dépenses de l’État (PDE)
489,1
491,9
488,1
‑3,8
490,4
485,4
‑2,6
Crédits budgétaires des ministères (hors FdC)
335,8
335,0
330,9
‑4,2
336,7
331,7
0,8
Taxes et recettes affectées
20,5
21,9
21,4
‑0,4
21,1
21,1
‑0,3
Comptes spéciaux et budgets annexes sous norme
70,7
74,3
74,6
0,3
71,4
71,4
‑3,2
dont CAS « Pensions »
62,9
66,3
66,5
0,2
67,2
67,2
0,7
PSR-CT
44,3
45,1
44,9
‑0,1
44,2
44,2
‑0,8
PSR-UE
23,9
21,6
22,3
0,6
23,3
23,3
1,1
Retraitement des flux internes
‑6,0
‑6,0
‑6,0
0,0
‑6,3
‑6,3
‑0,3
N.B : les chiffres présentés ci-dessus sont en format courant
2. La réserve de précaution contribuera à garantir la tenue des plafonds de crédits votés par le Parlement.
La vocation de la réserve de précaution est de faire face aux seuls aléas de gestion, avec un taux de mise en réserve commun à l’essentiel des crédits hors titre 2, exceptions faites des programmes dont les crédits portent très majoritairement des dépenses de prestations sociales, auxquels est appliqué un taux réduit de 0,5 %, à l’identique des dépenses de personnel (titre 2).
Ce mécanisme, associé à une responsabilisation forte des ministères sur la maîtrise de leurs dépenses et sur le respect des plafonds votés, vise à conforter le principe d’auto-assurance ministérielle et interministérielle et à préserver des marges pour assurer le pilotage global de la gestion et le respect des équilibres de la loi de finances initiale.
Pour 2025, le taux de mise en réserve retenu en texte initial est identique à 2024, à savoir 4 % globalement sur les crédits hors masse salariale, alors que sera maintenu un taux réduit adapté aux spécificités de certains programmes.
Ce taux pourra toutefois être minoré au titre de la mise à contribution complémentaire des budgets ministériels à hauteur de 5 Md€, qui sera proposée par le Gouvernement au cours des débats parlementaires sur le présent PLF. La circulaire de lancement de la gestion 2025 et mise en place de la réserve de précaution, comme chaque année, viendra en préciser les modalités exactes.
La mise en réserve théorique sur la base d’un taux global de 4 % permettrait un gel de précaution d’environ 9,4 Md€ sur le budget général en crédits de paiement, dont 8,6 Md€ portant sur les crédits hors titre 2 et 0,8 Md€ portant sur les dépenses de personnel.
Le Gouvernement s’engage par ailleurs à ce que les nouveaux programmes de la mission « Audiovisuel public » qui sont créés à la suite de la réforme du cadre organique des finances publiques soient exonérés de mise en réserve.
3. La trajectoire des emplois de l’État et de ses opérateurs est en diminution en 2025
Pour 2025, le solde des créations et des suppressions d’emplois de l’État et de ses opérateurs s’établit à ‑2 201 ETP. Cette trajectoire des emplois s’inscrit dans une logique de maîtrise de la dépense publique et de gains de productivité des services publics.
S’agissant des services de l’État (‑1 196 ETP), elle résulte principalement de l’évolution des effectifs sur le périmètre de l’Éducation nationale (‑2 000 ETP), qui permet néanmoins d’accroître le taux d’encadrement du fait de la tendance démographique décroissante de la population des élèves, ainsi que sur le périmètre du ministère du budget et des comptes publics (‑505 ETP) ; ces baisses sont partiellement compensées par des créations d’emplois au service des missions régaliennes, sur les périmètres Armées (+630 ETP) et Justice (+619 ETP).
En ce qui concerne les opérateurs de l’État, les effectifs diminuent de ‑1 005 ETP en 2025, dans le cadre d’un effort transversal auquel contribuent notamment les opérateurs du ministère en charge du travail (‑883 ETP) et du ministère « Partenariat avec les territoires et décentralisation » (‑209 ETP), tout en poursuivant la mise en œuvre de la loi de programmation de la recherche (+294 ETP). Un effort complémentaire de diminution des effectifs de l’État et de ses opérateurs sera documenté par le Gouvernement au cours des débats parlementaires.
4. En recettes, des mesures mettront à contribution de manière ciblée, temporaire et exceptionnelle les grandes entreprises qui réalisent des profits et les particuliers les plus à même de contribuer à l’effort tout en préservant les contribuables aux revenus moyens
a. Des mesures en recettes temporaires et ciblées
Les mesures en recettes exceptionnelles et temporaires représentent un tiers du redressement des comptes publics. Pour un partage équilibré de l’effort de redressement de nos comptes publics, le PLF 2025 demande une participation ciblée et limitée dans le temps aux contribuables aisés et aux grandes entreprises. Le Gouvernement entend ainsi répondre à l’urgence d’un rétablissement des comptes publics de manière volontaire et fiscalement juste. Ces mesures de recettes se répartissent entre deux tiers d’effort supporté par les grandes entreprises et un tiers par les particuliers.
La contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises cible les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 1 Md€, proportionnellement à leur bénéfice, pour un rendement de 8 Md€ en 2025. Elle sera réduite de moitié en 2026 et prendra fin en 2027. Conformément aux annonces du Gouvernement, cette mesure temporaire ne remet pas en cause les baisses d’impôts sur les sociétés mises en place depuis 2017 et préserve notre compétitivité en ajustant l’effort sur les entreprises qui réalisent des profits importants. Une contribution similaire est mise en place pour les entreprises de fret maritime dont le chiffre d’affaires est supérieur à 1 Md€, avec un rendement de 0,5 Md€ en 2025 puis 0,3 Md€ en 2026.
Une contribution différentielle applicable aux particuliers disposant de très hauts revenus est proposé, visant à assurer une imposition minimale de 20 %. Ainsi, dès lors que le taux moyen d’imposition au titre de l’impôt sur le revenu et de la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus (CEHR) est inférieur à 20 % des revenus, cette contribution permet d’atteindre ce niveau d’imposition minimal. Les contribuables concernés seront ceux dont le revenu fiscal de référence est supérieur à 250 000 € pour un célibataire et 500 000 € pour un couple, soit les mêmes seuils que ceux de la CEHR.
b. Un soutien du pouvoir d’achat
Afin de protéger le pouvoir d’achat des Français, le barème de l’impôt sur les revenus 2024 est indexé sur l’inflation et, à compter de février, les tarifs réglementés de l’électricité baisseront de 9 % durant l’année 2025. Compte tenu de la forte baisse des prix de l’énergie, le respect de cet objectif de baisse permettra avec la sortie des mesures prises pendant la crise des recettes d’accises complémentaires. Par ailleurs, seuls les ménages ayant des revenus dépassant 250 000 € pour une personne seule et 500 000 € pour un couple sans enfants seront concernés par les contributions exceptionnelles prévues.
c. Une concrétisation des engagements pour le secteur agricole
Conformément aux engagements déjà pris pour répondre aux demandes du secteur agricole, le PLF 2025 met en place des aménagements des dispositifs d’épargne de précaution et d’exonérations applicables au secteur agricole, ainsi que des mesures d’incitation à la transmission des exploitations agricoles au profit de jeunes agriculteurs. Il entérine la suppression de la hausse du tarif sur l’usage du gazole non routier pour l’utilisation agricole initialement prévue en 2024, et confirme la suppression de la hausse attendue en 2025.
En 2025, les recettes de l’État, portées par ces mesures nouvelles ainsi que par une croissance plus favorable aux recettes fiscales, seraient en hausse par rapport à la prévision révisé 2024, atteignant 378,2 Md€.
En Md€
Exécution 2023
LFI 24
Révisé 2024PLF 2025
Écart Révisé 24 / LFI 2024
PLF 2025 initial
PLF 2025 cible
Écart PLF25 cible / Révisé 24
RECETTES DE L’ÉTAT
348,0
371,2
345,9
‑25,3
378,2
379,7
33,8
RECETTES FISCALES NETTES
322,9
348,5
322,5
‑26,0
357,6
359,1
36,6
Impôt sur le revenu
88,6
93,4
88,1
‑5,3
93,8
93,8
5,7
Impôt sur les sociétés
56,8
72,0
57,7
‑14,3
56,2
56,2
‑1,5
TICPE
16,8
15,4
15,5
0,1
16,5
16,5
1,0
Taxe sur la valeur ajoutée
95,2
100,8
96,1
‑4,8
106,2
106,2
10,2
Autres recettes fiscales nettes
65,5
66,9
65,1
‑1,7
84,8
86,3
21,2
- dont contribution différentielle applicable à certains contribuables titulaires de très hauts revenus
2,0
2,0
2,0
- dont contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises
8,0
8,0
8,0
RECETTES NON FISCALES
25,1
22,7
23,4
0,7
20,5
20,5
‑2,8
Dividendes et recettes assimilées
3,9
3,2
4,7
1,6
6,0
6,0
1,2
Produits du domaine de l’État
1,2
1,7
1,6
‑0,2
1,6
1,6
0,1
Produits de la vente de biens et services
3,1
3,5
2,6
‑0,9
2,5
2,5
‑0,1
Remboursements et intérêts des prêts, avances etc.
0,7
1,2
1,2
0,0
1,3
1,3
0,1
Amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuites
2,2
2,9
2,7
‑0,2
2,7
2,7
0,0
Divers
14,0
10,2
10,6
0,4
6,4
6,4
‑4,1
Concernant 2024, la détérioration du contexte macroéconomique par rapport au scénario de la loi de finances initiale entraîne une révision à la baisse des prévisions de recettes.
Cette diminution est principalement due à l’évolution des recettes fiscales nettes. Ainsi, le moindre dynamisme de l’emploi et des revenus en 2023 et en 2024 réduit les assiettes et les taux de prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, dont la prévision est diminuée de ‑5,3 Md€, soit 88,1 Md€. L’impôt sur les sociétés connaît également un important reflux (‑14,3 Md€) en raison de la forte révision à la baisse de la prévision de croissance du bénéfice fiscal 2023 (de +14 % à +1 %) et 2024 (de +3 % à ‑2 %) : il devrait atteindre 57,7 Md€ à la fin de l’année. Enfin, la diminution de la prévision de TVA nette revenant à l’État à 96,1 Md€ s’explique principalement par une évolution défavorable des emplois taxables (‑4,8 Md€ par rapport à la prévision initiale).
Pour 2025, les recettes fiscales bénéficieraient d’une légère amélioration du contexte macroéconomique ainsi que des mesures d’ampleur, mais ponctuelles et ciblées, décidées par le nouveau Gouvernement, dans un objectif de justice sociale, fiscale et écologique. Cette amélioration serait principalement portée par la TVA (+10,2 Md€) et l’impôt sur les revenus (+5,7 Md€). Les « autres recettes fiscales nettes » seraient également en amélioration (+9,7 Md€ hors contributions exceptionnelles) principalement sous l’effet de la sortie du bouclier tarifaire sur les accises sur l’énergie et de la rebudgétisation des cotisations employeurs précédemment affectées au fonds national d’aide au logement (FNAL). Enfin, s’y ajoutent les contributions exceptionnelles et temporaires prévues sur certains titulaires de hauts revenus (2 Md€) et sur les bénéfices des plus grandes entreprises, dont le chiffre d’affaires est supérieur à 1 Md€ (8 Md€).
De surcroît, le Gouvernement souhaite voir adopté lors des débats parlementaires un effort complémentaire de verdissement de notre fiscalité qui permettrait d’améliorer les recettes fiscales nettes de +1,5 Md€ supplémentaires en 2025.
5. L’amélioration significative du solde des comptes spéciaux en 2025
En Md€
Exécution 2023
LFI 24
Révisé 2024
Écart Révisé 24 / LFI 2024
PLF 2025 initial
PLF 2025 cible
Écart PLF cible / Révisé 24
SOLDE DES COMPTES SPECIAUX
‑5,1
‑5,7
‑5,4
0,3
‑1,7
‑1,7
3,7
COMPTES D’AFFECTATION SPECIALE
‑3,3
‑2,5
‑5,3
‑2,8
‑1,0
‑1,0
4,2
Contrôle de la circulation et du stationnement routiers
0,1
0,0
0,1
0,1
0,0
0,0
‑0,1
Développement agricole et rural
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Gestion du patrimoine immobilier de l’État
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Participation de la France au désendettement de la Grèce
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Participations financières de l’État
‑2,4
0,0
‑1,8
‑1,8
0,0
0,0
1,8
Pensions
‑1,1
‑2,5
‑3,5
‑1,0
‑1,1
‑1,1
2,5
COMPTES DE CONCOURS FINANCIERS
‑2,1
‑3,2
‑0,3
2,9
‑0,2
‑0,2
0,0
Prêts et avances à divers services de l’État
0,3
0,3
0,3
0,0
0,6
0,6
0,3
Avances à l’audiovisuel public
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Avances aux collectivités territoriales
‑3,6
‑2,4
0,5
2,9
‑0,4
‑0,4
‑0,8
Prêts à des États étrangers
1,1
‑0,7
‑0,4
0,3
‑0,5
‑0,5
‑0,1
Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés
0,0
‑0,4
‑0,6
‑0,3
0,1
0,1
0,7
COMPTES DE COMMERCE
0,3
‑0,2
0,0
0,2
‑0,6
‑0,6
‑0,6
COMPTES D’OPÉRATIONS MONETAIRES
0,1
0,1
0,1
0,0
0,1
0,1
0,0
SOLDE DES BUDGETS ANNEXES
0,3
0,2
0,2
0,0
0,3
0,3
0,1
Contrôle et exploitation aériens
0,2
0,1
0,2
0,0
0,3
0,3
0,1
Publications officielles et information administrative
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
En 2024, le solde des comptes spéciaux demeurerait stable par rapport à la prévision de la loi de finances initiale.
En effet, l’amélioration du solde du compte de concours financiers (CCF) « Avances aux collectivités territoriales » (+2,9 Md€), en lien avec l’augmentation des recettes d’accises dans le cadre de l’extinction du bouclier tarifaire, est contrebalancée en partie par la dégradation du solde du compte d’affectation spéciale (CAS) « Pensions » à la suite de moindres recettes provenant des ministères au titre des cotisations employeurs (‑1,0 Md€). Le solde du CAS « Participations financières de l’État » est également en dégradation (‑1,8 Md€), les opérations étant financées par un solde excédentaire accumulé sur les exercices précédents.
En 2025, le solde des comptes spéciaux serait en nette progression de +3,7 Md€ par rapport à 2024, pour atteindre ‑1,7 Md€.
L’amélioration est due au CAS « Participations financières de l’État » (+1,8 Md€) et au CAS « Pensions » (+2,5 Md€). Sur ce dernier, la dynamique masque une résorption du déséquilibre du CAS « Pensions » (déficit ramené à ‑1 Md€ après ‑3,5 Md€ prévu pour 2024), sous l’effet croisé du décalage de l’indexation des pensions et du relèvement de 4 points du taux des cotisations employeurs pour la fonction publique d’État. Ce mouvement n’est que partiellement atténué par la baisse du CCF « Avances aux collectivités » (‑0,8 Md€), le solde 2024 étant ponctuellement plus élevé sous l’effet d’un rattrapage des recouvrements au titre des années antérieures.
Annexe 1. Application de la charte de budgétisation de la loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027 au projet de loi de finances pour 2025
1. La définition du périmètre des dépenses de l’État
Le projet de loi de finances pour 2025 présente une dépense totale sous norme de 490 Md€ pour le périmètre des dépenses de l’État (PDE). Cette norme de dépense définie par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2023-2027 correspond aux dépenses sur lesquelles le Gouvernement s’engage pour la maîtrise de la croissance des dépenses. Le PDE correspond aux dépenses du budget général, dont les crédits de la mission « Investir pour la France de 2030 », les prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales et de l’Union européenne, les dépenses de pensions des agents publics ainsi que les taxes affectées plafonnées.
Les budgets annexes, certains comptes spéciaux et le compte de concours financier « Avances à l’audiovisuel public » sont également intégrées dans le PDE.
Dans le détail, l’agrégat « Périmètre des dépenses de l’État » est composé :
1° Des crédits du budget général, hors dépenses de contribution aux pensions civiles et militaires, hors charge de la dette, hors amortissement de la dette de l’État liée à la Covid‑19 et hors remboursements et dégrèvements d’impôts ;
2° Des impositions de toutes natures plafonnées dans les conditions prévues à l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 et par la loi de finances de l’année ;
3° Des budgets annexes ;
4° Des dépenses des comptes d’affectation spéciale, hors programme « Contribution des cessions immobilières au désendettement de l’État » du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », hors compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État », hors programme « Désendettement de l’État » du compte d’affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » et hors programme « Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions » du compte d’affectation spéciale « Pensions » ;
5° Des dépenses du compte de concours financier « Avances à l’audiovisuel public » ;
6° Du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne ;
7° Des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales ;
8° Des retraitements de flux internes au budget de l’État.
2. Les changements de périmètre affectant le projet de loi de finances pour 2025
Les mesures de périmètre concernent tous les mouvements budgétaires visant à transférer une charge ou une recette d’un secteur d’administration publique à un autre (APUC, APUL, ASSO), ainsi que les plafonnements et changement d’affectation de taxes. Conformément à la charte de budgétisation définie dans la LPFP 2023-2027, ces mouvements sont pérennes.
3. Typologie des changements de périmètre
a. Transfert d’une dépense à un autre secteur d’administration publique
Les transferts inscrits en PLF 2025 entre les administrations publiques restent limités pour un montant total de ‑0,4 M€. Deux mesures de périmètre concernent les collectivités territoriales avec la recentralisation de la compensation des départements Ardèche et Charente-Maritime des missions de vaccination (‑0,4 M€).
b. Débudgétisation et rebudgétisation d’une recette et d’une dépense au sein du périmètre des dépenses de l’État
Les principales mesures de périmètre du projet de loi de finances pour 2025 concernent les taxes affectées à l’exemple de la cotisation employeur au fonds national d’aide au logement (FNAL), du financement de la péréquation tarifaire zones non interconnectées (ZNI) :
- La rebudgétisation des cotisations employeurs affectées au FNAL (+3,0 Md€) ;
- Le financement par taxe affectée non plafonnée de la péréquation tarifaire zones non interconnectées (‑2,8 Md€).
Une mesure de périmètre de rebudgétisation du Fonds de financement des dossiers impécunieux (FFDI) est également prévue sur le programme 101 de la mission Justice pour un montant de 0,05 Md€ en 2025.
c. Plafonnement et changement d’affectataire de taxe
Le projet de loi de finances pour 2025 prévoit deux nouveaux plafonnements pour 0,7 Md€ :
-L’affectation de la contribution annuelle au fonds de développement pour l’insertion professionnelle des personnes handicapés (FIPH) (0,5 Md€)
- L’affectation d’une part de la taxe installations nucléaires de base (INB) au centre de recherche Jules Horowitz (RJH) pour 0,2 Md€.
Évaluation des Recettes du budget général
(en millions d'euros)
Désignation des recettes
Évaluationsinitiales (LFI)pour 2024
Évaluationsrévisées pour 2024
Évaluationspour 2025
A. Recettes fiscales
484 671
467 588
500 349
1. Impôt sur le revenu
117 075
113 694
120 191
2. Autres impôts directs perçus par voie d'émission de rôles
2 632
2 848
2 899
3. Impôt sur les sociétés
91 291
84 060
79 769
3bis. Contribution sociale sur les bénéfices
1 742
1 591
1 575
3ter. Contribution de la Caisse des dépôts et consignations représentative de l'impôt sur les sociétés
341
586
305
4. Autres impôts directs et taxes assimilées
30 284
30 683
40 435
5. Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques
17 380
17 583
18 058
6. Taxe sur la valeur ajoutée
184 259
176 939
189 901
7. Enregistrement, timbre, autres contributions et taxes indirectes
39 668
39 604
47 216
À déduire : Remboursements et dégrèvements
136 189
142 742
A'. Recettes fiscales nettes
348 482
467 588
357 607
B. Recettes non fiscales
22 704
23 397
20 549
C. Prélèvements sur les recettes de l'État
66 667
67 197
67 510
1. Prélèvements sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales
45 058
44 941
44 189
2. Prélèvement sur les recettes de l'État au profit de l'Union européenne
21 610
22 256
23 321
Recettes totales nettes des prélèvements (A’ + B – C)
304 519
423 788
310 646
D. Fonds de concours et attributions de produits
7 399
7 399
6 150
Recettes nettes totales du budget général, y compris fonds de concours (A' + B – C + D)
311 917
431 186
316 797
Articles du projet de loi avec exposé des motifs