Orientations générales et équilibre budgétaire du projet de loi de finances pour 2023
I/ En dépit d’une situation économique incertaine, le PLF 2023 amorce le rétablissement des comptes publics, conformément au projet de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027
1. En dépit d’un environnement moins porteur, la croissance française serait élevée en 2022 et resterait solide en 2023
a. L’économie française a démontré sa résilience : la croissance atteindrait 2,7 % en 2022 et +1,0 % en 2023
Après un rebond de l’économie particulièrement marqué en 2021, qui a fait de la France celui des grand pays de la zone euro où l’activité a le plus vite rattrapé son niveau d’avant la crise sanitaire, l’invasion russe de l’Ukraine et ses conséquences ont fragilisé les perspectives de reprise en entraînant une forte hausse des prix des matières premières et un rebond des tensions d’approvisionnement.
Face à ces chocs, l’économie française a montré sa résilience : après un recul au 1er trimestre 2022 (−0,2 %) en lien avec une nouvelle vague épidémique, l’activité a fortement progressé au 2e trimestre (+0,5 %), portant l’acquis de croissance pour 2022 à +2,5 %. Le marché du travail continue d’être très dynamique : près de 200 000 emplois ont été créés au 1er semestre 2022 et le taux de chômage s’établit à 7,4 % de la population active au 2e trimestre, soit 0,8 point sous son niveau de fin 2019. Pris globalement, les derniers indicateurs conjoncturels indiquent une activité toujours bien orientée, quoiqu’en ralentissement : en septembre, le climat des affaires de l’Insee est à un niveau supérieur à la normale, suggérant une croissance dynamique.
Le PIB progresserait de +2,7 % en moyenne annuelle en 2022. En 2023, la croissance s’établirait à +1,0 %. L’activité serait freinée par le resserrement monétaire, un environnement international moins porteur et l’impact des prix toujours élevés de l’énergie. Le niveau élevé des stocks de gaz, les mesures de sobriété et la diversification de nos approvisionnements permettraient d’éviter les coupures à l’hiver. En 2023, l’activité serait principalement soutenue par la consommation des ménages, qui bénéficierait des mesures de soutien au pouvoir d’achat et d’une légère baisse du taux d’épargne, qui resterait toutefois nettement supérieur à son niveau d’avant crise.
b. L’inflation, limitée grâce au bouclier tarifaire, baisserait progressivement à partir du début 2023
L’inflation (au sens de l’IPC) s’établirait en 2022 à +5,3 % en moyenne annuelle (après +1,6 % en 2021). Elle serait proche des 6 % en glissement annuel jusqu’à la fin de l’année 2022 mais resterait inférieure aux niveaux atteints chez nos principaux partenaires, ce qui reflète l’efficacité des mesures prises par le Gouvernement : en août 2022, elle était ainsi de +6,6 % en glissement annuel (au sens de l’IPCH), le chiffre le plus bas des pays de l’Union européenne. Sur l’ensemble de l’année, le bouclier tarifaire gaz et électricité, ainsi que la remise carburant, permettraient de diminuer d’un peu plus de 2 points l’inflation via une moindre hausse des prix de l’énergie. Ce chiffre serait encore plus important en ajoutant l’effet indirect de la limitation de l’inflation énergétique sur les prix des autres produits à la consommation : en prenant en compte cet effet indirect, l’Insee estime un impact de 3 points sur le glissement annuel de l’inflation au 2e trimestre 2022.
L’inflation diminuerait en 2023, à +4,2 % en moyenne annuelle. Elle serait encore élevée en glissement annuel au début de l’année et refluerait ensuite progressivement, pour atteindre un niveau proche de +3 % à la fin 2023. Les prix de l’énergie ralentiraient après la forte hausse observée en 2022, ce qui refléterait la prolongation du bouclier tarifaire sur les prix du gaz et de l’électricité et le léger reflux du cours du pétrole prévu pour 2023, en cohérence avec les anticipations de marché. L’inflation sous-jacente serait stable en 2023, à +4,1 % : la hausse passée des prix des matières premières soutiendrait toujours l’inflation des produits alimentaires et manufacturés, avec un pic prévu au début 2023, alors que les prix des services resteraient dynamiques, dans le sillage de l’accélération des salaires.
c. Malgré l’inflation élevée, le pouvoir d’achat serait préservé en 2022 et progresserait en 2023
En 2022, le revenu disponible des ménages progresserait fortement (+4,9 %). Cela reflète d’abord la nette hausse des revenus d’activité, en lien avec un emploi en forte progression et des salaires dynamiques, bien qu’inférieurs à l’inflation. L’ensemble des mesures votées à l’été dans le cadre de la loi pouvoir d’achat et la loi de finances rectificative soutiendraient également les revenus, à hauteur de +1,2 point : revalorisation anticipée des retraites et autres prestations, revalorisation du point d’indice, suppression de la redevance audiovisuelle, triplement de la prime de partage de la valeur (ex-PEPA), aide exceptionnelle de rentrée. Certaines mesures fiscales votées antérieurement augmenteraient aussi le revenu des ménages en 2022, notamment la poursuite de la suppression de la taxe d’habitation.
Le pouvoir d’achat serait par ailleurs soutenu par le bouclier tarifaire sur le gaz et l’électricité ainsi que par le dispositif de remise à la pompe, qui réduiraient l’inflation en moyenne annuelle de plus de 2 points. Le soutien total au pouvoir d’achat des mesures mises en œuvre par le Gouvernement serait ainsi d’environ 3 ½ points en 2022 et permettrait la préservation du pouvoir d’achat des Français, malgré l’inflation élevée.
En 2023, le revenu disponible serait à nouveau très dynamique, à +5,1 % : les salaires privés accélèreraient, en lien avec l’inflation, tandis que l’effet en année pleine de la revalorisation du point d’indice des fonctionnaires contribuerait au dynamisme des salaires publics. Les prestations sociales, qui sont pour partie indexées sur l’inflation, soutiendraient également le revenu des ménages. Compte tenu de la hausse à +4,2 % de l’inflation en 2023, le pouvoir d’achat progresserait de +0,9 % sur l’année.
Au total, entre 2019 et 2023, le pouvoir d’achat des ménages progresserait à un rythme supérieur à celui de l’activité (hausse de +0,9 % par an contre une croissance moyenne de +0,5 %).
2. La stabilisation du déficit en 2023 s’inscrit dans une trajectoire de maîtrise des comptes publics et de retour du déficit publics sous les 3 % du produit intérieur brut (PIB) à horizon 2027
a. Le déficit public en 2023 serait stable par rapport à 2022, malgré une croissance prévue plus faible que la croissance potentielle
Après avoir atteint un niveau inédit de 9,0 % du PIB en 2020, le déficit public s’est établi en 2021 à 6,5 % du PIB : cette amélioration s’explique principalement par le rebond de l’activité économique, mais le solde public est resté dégradé en raison d’un niveau encore élevé des mesures de soutien d’urgence et des mesures du plan France Relance. En 2022, il s’établirait à 5,0 % du PIB, comme prévu en lois de finances initiale et rectificative. Cette réduction supplémentaire du déficit en 2022 serait notamment due (i) à la poursuite du rebond de l’activité, avec une croissance réelle prévue (+2,7 %) deux fois plus importante que la croissance potentielle (+1,35 %), (ii) à la diminution par rapport à 2021 des mesures de soutien d’urgence sanitaire et enfin (iii) à l’évolution spontanée des prélèvements obligatoires, plus dynamique que l’activité. A l’inverse, le Gouvernement mobilise les finances publiques afin de protéger le pouvoir d’achat des ménages et de soutenir les entreprises face à la hausse des prix.
En 2023, le Gouvernement continuera de soutenir les ménages et les entreprises contre les conséquences de l’inflation. Le déficit public se maintiendrait à 5,0 % du PIB, malgré une croissance économique prévue (+1,0 %) plus faible que la croissance potentielle (+1,35 %). Cette stabilité du déficit public entre 2022 et 2023 serait due à des facteurs qui se compensent. En premier lieu, le Gouvernement continuerait de mettre en œuvre ses mesures de baisses de prélèvements obligatoires, notamment la première étape de la suppression de la CVAE, qui permettra de soutenir la compétitivité de nos entreprises. De plus, l’évolution spontanée des prélèvements obligatoires serait moins allante que l’activité, par symétrie à son fort dynamisme de 2022. A l’inverse, la quasi-disparition des dépenses de soutien d’urgence, encore élevées notamment en matière de santé en 2022 et la baisse des dépenses de relance, qui ont désormais dépassé leur pic, contribueraient à l’amélioration du déficit.
b. Un ratio de dépense publique hors crédits d’impôt qui continue de décroître, malgré les importantes mesures de soutien aux ménages et aux entreprises pour faire face à l’inflation
Après avoir atteint 60,7 % du PIB en 2020, la dépense publique s’est établie en 2021 à 58,4 % du PIB compte tenu de la mobilisation toujours forte des finances publiques pour continuer de répondre à la crise sanitaire. Le ratio de dépense poursuivrait sa baisse en 2022 et en 2023, à 57,6 % du PIB et 56,6 % du PIB respectivement, malgré la mobilisation toujours forte des finances publiques pour protéger le pouvoir d’achat des ménages et soutenir les entreprises face aux conséquences de l’inflation.
En volume, la dépense publique hors crédits d’impôt décroîtrait ainsi de −1,1 % en 2022. Ce repli est en particulier dû à la quasi-extinction des principaux dispositifs de soutien d’urgence, hors dépenses de santé directement liées à la crise sanitaire. Hors effet de la diminution des mesures de soutien d’urgence et de France relance, la croissance de la dépense en volume serait de +2,4 %, du fait notamment des mesures prises par le Gouvernement pour protéger les ménages et les entreprises face aux hausses de prix.
En 2023, la dépense publique diminuerait à nouveau de façon significative, à hauteur de −1,5 % en volume, en raison de la quasi-disparition des dépenses de soutien d’urgence, de la baisse des dépenses de France relance, et de la maîtrise des autres dépenses. En dehors de cet effet, la dépense en volume serait quasi-stable.
c. Une trajectoire pluriannuelle des finances publiques qui prévoit un retour du déficit sous le seuil de 3 % à horizon 2027
La trajectoire pluriannuelle dans laquelle s’inscrit le PLF 2023 est celle prévue dans le projet de LPFP 2023-2027 présenté conjointement : elle prévoit un retour du déficit public sous le seuil de 3 % à horizon 2027. Ce retour à des comptes publics normalisés après la crise sanitaire serait permis par un redressement du solde structurel de 1,2 point entre 2024 et 2027. Cet ajustement progressif se traduira par une décrue du ratio de dette rapporté au PIB à partir de 2026 : ce dernier, après s’être établi à 112,8 % en 2021, atteindrait 111,7 % en 2025. Il baisserait ensuite, pour atteindre 110,9 % en 2027.
L’écart de production, encore marqué en 2021 et 2022 (respectivement −2,4 % et −1,1 % du PIB potentiel) dans un contexte macroéconomique dégradé au niveau mondial, se résorberait progressivement à l’horizon 2027 : à partir de 2024, la croissance effective du PIB serait supérieure à la croissance potentielle. De ce fait, la variation conjoncturelle du solde public contribuerait au redressement des finances publiques entre 2021 et 2027 (+1,3 point de PIB potentiel).
Cependant, la stratégie de retour à des comptes publics normalisés s’appuiera avant tout sur une amélioration structurelle et donc pérenne, entièrement portée par un effort structurel en dépense. Ainsi, la croissance moyenne annuelle de la dépense publique en volume serait limitée à +0,6 % entre 2022 et 2027 hors effet de l’extinction des mesures d’urgence et de relance, soit une évolution nettement inférieure à la croissance potentielle de l’activité (+1,35 %).
Cette maîtrise de la dépense sera partagée par l’ensemble des administrations publiques. Elle sera rendue possible par des mesures de transformation structurelle et une évaluation renforcée de la qualité des dépenses, qui permettront de dégager des marges de manœuvre pour mettre en œuvre les engagements du Président de la République et les priorités fixées par le Gouvernement en termes de politique publique. Les administrations de sécurité sociale participeront à la maîtrise de l’évolution des dépenses, permise notamment par la réforme des retraites, la réforme de l’assurance chômage favorisant le plein emploi et la maîtrise des dépenses de santé (la progression de l’ONDAM s’établira à +2,7 % sur 2024-2025 puis 2,6 % sur 2026-2027). Les collectivités locales seront également associées à cette maîtrise des dépenses, : avec un objectif de réduction de −0,5 % en volume chaque année leurs dépenses de fonctionnement.
La maîtrise des dépenses doit s’accompagner d’un renforcement de la qualité des dépenses, notamment en finançant des investissements indispensables pour assurer les transitions écologique et numérique, atteindre le plein emploi et s’assurer de la compétitivité de nos entreprises. Ainsi, la poursuite du déploiement du plan « France 2030 » permettra de stimuler l’économie et de soutenir la croissance potentielle en accélérant la transition écologique, en favorisant l’investissement, l’innovation, la cohésion sociale et territoriale et en assurant la souveraineté numérique et industrielle.
Cette maîtrise de la dépense permettra, sans remettre en cause l’objectif de normalisation des comptes publics, de poursuivre la stratégie de baisses des prélèvements obligatoires engagée sous le mandat précédent afin de soutenir le pouvoir d’achat des Français et la compétitivité des entreprises. Cet objectif de diminution des prélèvements s’est matérialisé dès la loi de finances rectificative du 16 août 2022 et de la loi du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat avec la suppression de la redevance audiovisuelle. Il sera poursuivi, notamment avec la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) sur deux ans, portée par le projet de loi de finances pour 2023. Cette stratégie de baisse généralisée des impôts pour les ménages et les entreprises pourra s’accompagner de mesures d’efficacité comme la réduction justifiée de niches fiscales et sociales inefficientes.
* hors crédit d’impôt, hors transferts, à champ constant
d. Le ratio de dette des administrations publiques amorcera sa décrue en 2026
La maîtrise des dépenses publiques permettra la réduction du ratio de dette publique à partir de 2026, tout en laissant au Gouvernement des marges de manœuvre pour poursuivre la mise en œuvre de la baisse des prélèvements obligatoires.
En 2021, le ratio d’endettement s’inscrirait à 112,8 % du PIB selon les chiffres publiés par l’Insee le 31 août 2022. Il connaîtrait une première baisse en 2022 et 2023 (à 111,5 % puis 111,2 % respectivement), en raison notamment de la vigueur de la croissance nominale en 2022 et sous l’effet des flux de créances venant réduire le ratio.
Il recommencerait à croître légèrement en 2024 et 2025, année où il atteindrait 111,7 % du PIB, puis amorcerait sa décrue pour s’établir à 110,9 % en 2027. Cette trajectoire s’explique principalement par l’écart du solde public à son niveau stabilisant le ratio de dette. En effet, compte tenu le scénario de croissance de moyen terme, le solde stabilisant le ratio de dette se situerait à compter de 2024 entre ‑4,4 % et ‑3,6 % du PIB : ainsi, en 2024 et 2025, le ratio de dette continuerait d’augmenter car le solde public se situerait encore en-dessous de ce niveau, toutes choses égales par ailleurs s’agissant des flux de créances. En 2026 et 2027 en revanche, le solde public dépasserait le niveau stabilisant le ratio de dette et ce dernier commencerait donc à refluer.
e. Cette trajectoire de finances publiques s’inscrit dans un cadre organique et normatif rénové qui soutiendra les orientations pluriannuelles du Gouvernement
Le projet de LPFP présenté concomitamment au PLF s’inscrit dans un cadre organique rénové : les dispositions de la loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques du 28 décembre 2021 enrichissent le contenu et renforcent la portée des lois de programmation des finances publiques.
Il s’agit ainsi, avec ce projet de LPFP, de définir une trajectoire de finances publiques et d’assurer les moyens de son pilotage, dans un contexte de sortie de la crise économique et sanitaire liée à la Covid‑19. Dans les conditions prévues par la loi organique et sur la base de ce projet de LPFP, le Parlement disposera d’informations et de capacité de contrôle accrus : le législateur financier pourra, en particulier, année après année, apprécier la cohérence entre les textes financiers annuels et la trajectoire sur laquelle s’engage le Gouvernement par ce présent projet de loi.
Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 comporte également de nombreuses dispositions permettant d’améliorer la qualité et la maîtrise de la dépense publique.
Le PLPFP définit ainsi un système rénové d’agrégat unique des dépenses de l’État appelé « Périmètre des dépenses de l’État » en remplacement de l’ancienne norme à deux niveaux (norme de dépenses pilotables – NDP – et l’objectif de dépenses totales de l’État – ODETE). L’élargissement de cet agrégat vise à faire entrer la quasi-totalité des dépenses de l’État dans le champ des dépenses pour lesquelles le Gouvernement se fixe un objectif de maîtrise et de pilotage et facilite l’appropriation et la compréhension de cet outil de mesure par le Parlement et les organismes de contrôle.
Le PLPFP instaure aussi des évaluations régulières de la qualité de l’action publique en vue d’éclairer la préparation du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Ces évaluations, portées à haut niveau et qui couvriront l’ensemble des administrations publiques, identifieront des mesures d’amélioration de l’efficacité, de l’efficience et des coûts des politiques et des structures évaluées. Elles se feront selon un calendrier précis, articulé avec les phases parlementaires et budgétaires, qui permettront de mettre en place rapidement les mesures préconisées ainsi qu’un suivi de leur mise en œuvre et de leur efficacité.
Les nouvelles dépenses fiscales incitatives ou constituant une aide sectorielle, exonérations de cotisations sociales, ainsi que les nouvelles aides aux entreprises feront l’objet d’une limitation dans le temps inscrite dans le PLPFP. Cette limitation permet, à l’expiration du délai, qu’une évaluation de ces dépenses soit menée avant une éventuelle prorogation. Ces mécanismes permettront une plus grande maîtrise des exonérations et une meilleure régulation des dépenses les moins efficientes.
Les dépenses de personnel de l’État et de ses opérateurs seront mieux encadrées dans le cadre du PLPFP, avec l’encadrement des vacances sous plafond d’emplois des opérateurs et un objectif de stabilité d’exécution des schémas d’emploi de l’État et de ses opérateurs pour la période 2023-2027.
Le Gouvernement a par ailleurs pour objectif de baisser de 10 % le ratio entre, d’une part, les dépenses défavorables à l’environnement et d’autre part, les dépenses dont l’impact est favorable et mixte sur l’environnement, entre la loi de finances initiale pour 2022 et le projet de loi de finances pour 2027 afin de réduire l’impact environnemental du budget de l’État.
Les orientations pluriannuelles des finances publiques du Gouvernement, présentées par ailleurs dans le PLPFP, fixent l’objectif à moyen terme des administrations publiques à −0,4 % du produit intérieur brut potentiel.
Le déficit structurel serait réduit à 2,8 % du PIB potentiel en 2027 selon la trajectoire suivante :
(En points de produit intérieur brut potentiel)
2022
2023
2024
2025
2026
2027
Solde structurel
‑4,2
‑4,0
‑3,7
‑3,4
‑3,1
‑2,8
Ajustement structurel
0,9
0,2
0,3
0,3
0,3
0,3
L’effort structurel serait de 1,5 point entre les années 2024 et 2027 et porterait principalement sur un effort en dépense.
(En points de produit intérieur brut potentiel)
2022
2023
2024
2025
2026
2027
Effort structurel
‑0,2
1,3
0,3
0,4
0,5
0,3
Dont :
Contribution des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires
‑0,3
0,0
‑0,5
‑0,1
0,0
0,0
Effort en dépense (y compris crédits d’impôt)
0,1
1,3
0,8
0,5
0,5
0,3
3. Les dépenses et recettes budgétaires de l’État traduisent ces orientations
a. Le solde budgétaire
Le solde budgétaire prévisionnel pour 2022 s’établirait à ‑172,6 Md€. Il serait en amélioration de+5,9 Md€ par rapport au solde prévisionnel issu de la LFR 1, adoptée par le Parlement en août 2022.
Cette amélioration s’explique premièrement par la hausse des recettes fiscales (+3,6 Md€), consécutive à l’amélioration du contexte macroéconomique, que mettent en évidence les données d’encaissements sur les sept premiers mois de l’année. Par rapport à la LFR, des plus-values sont ainsi anticipées notamment sur l’impôt sur les sociétés (+2,2 Md€), l’impôt sur le revenu (+1,5 Md€) et la taxe sur la valeur ajoutée (+0,9 Md€). Les recettes non fiscales sont, elles aussi, revues à la hausse de +1,3 Md€ par rapport à la LFR.
A ce stade de l’année, le prélèvement sur recettes au titre de l’Union Européenne est révisé à la baisse de ‑1,4 Md€ en raison d’effets favorables en recettes qui compensent l’actualisation à la hausse des dépenses de l’UE.
Enfin, le solde des comptes spéciaux s’améliorerait de +0,4 Md€ par rapport à la LFR principalement par l’amélioration de la prévision de solde du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » en raison du remboursement par la Grèce, dès 2022, des deux échéances 2022 et 2023.
En 2023, le solde budgétaire s’établirait à ‑158,5 Md€, en amélioration par rapport au révisé 2022 (+14,1 Md€), en raison de la normalisation progressive de la situation économique et sanitaire, qui conduit à une baisse des dépenses (‑13,2 Md€) de l’État en 2023.
Ainsi, les facteurs d’amélioration du solde résident notamment dans la disparition des crédits de la mission « Plan d’urgence contre la crise sanitaire » (‑3,3 Md€), liée à l’extinction des dispositifs de crise, la baisse des crédits de la mission « Plan de Relance » (‑8,6 Md€), et la disparition des crédits exceptionnels d’abondement du budget général au CAS PFE (‑15,5 Md€), qui compense les mesures prises face à la montée des prix de l’énergie.
Les dépenses du programme « Amortissement de la dette de l’État liée à la Covid‑19 » sont quant à elles revues à la hausse de +4,7 Md€ en 2023, compte tenu de la dynamique des recettes constatées dont elles dépendent.
Enfin, le prélèvement sur recettes au titre de l’Union Européenne serait en léger recul en 2023 (‑0,4 Md€).
L’amélioration du solde s’explique également par le dynamisme des recettes non fiscales (+5,8 Md€), conséquence du montant de versement attendu au titre de la deuxième tranche de la Facilité pour la reprise et la résilience pour 12,7 Md€.
Par ailleurs, le solde des comptes spéciaux se détériorerait de ‑4,3 Md€, principalement en raison de l’évolution du solde de ‑4,0 Md€ sur le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » en raison notamment de la suppression en deux ans de la CVAE et la compensation de la nationalisation des taxes locales sur la consommation finale d’électricité.
b. L’évolution des dépenses sur le nouveau périmètre des dépenses de l’État
Afin de donner une vision plus claire et exhaustive du cadre budgétaire de l’État et d’améliorer sa lisibilité, dans le respect des grands principes budgétaires d’unité et d’universalité, un système rénové d’agrégat unique des dépenses de l’État est proposé dans le cadre du PLPFP 2023-2027. Le « périmètre des dépenses de l’État » vient remplacer l’ancien système de norme à deux niveaux, la « norme de dépenses pilotables » et l’ « objectif de dépenses totales de l’État ».
Cet outil unique, simplifié et élargi permet d’assurer le suivi et le pilotage d’un périmètre plus large des dépenses du budget de l’État et, indirectement, de celles des opérateurs et établissements constituant le champ des ODAC.
La définition de ce nouvel agrégat est fournie en annexe du présent exposé général des motifs. L’intégration à ce périmètre, notamment, de missions au caractère temporaire, telle la mission « Plan de relance », ou encore portant des dépenses d’un niveau ou au caractère exceptionnel (telles celles portées par la mission « Investir pour la France de 2030 »), permet une présentation plus exhaustive des dépenses portées par l’État.
Évolution du périmètre des dépenses de l’État 2021-2027
Md€, CP, format 2023
Sur ce périmètre des dépenses de l’État, le montant des crédits est de 480 Md€ en 2023, en baisse (‑10 Md€) par rapport au niveau 2022 issu de la loi de finances rectificative du 16 août 2022 qui a amplifié les mesures gouvernementales de soutien face à la hausse des prix de l’énergie.
c. Les recettes de l’État
En 2022, les recettes fiscales nettes sont, par rapport à la prévision de la LFR 1, révisées à la hausse, à hauteur de +3,6 Md€. Cette augmentation résulte du dynamisme de l’activité sur les sept premiers mois de l’année 2022, tel qu’observé dans les remontées comptables :
Dans un contexte d’inflation et de crise énergétique, les recettes fiscales nettes seraient en légère baisse de ‑0,8 Md€ en 2023 par rapport à la prévision révisée pour 2022, pour s’établir à 314,3 Md€ :
En 2022, les recettes non fiscales s’élèveraient à 25,0 Md€, en plus-value de +1,3 Md€ par rapport à la LFR 1 pour 2022. Cette amélioration tient principalement au dynamisme des dividendes versés par les entreprises financières (+0,4 Md€) et des enchères carbone (+0,2 Md€). Les remboursements de prêts donnant lieu au paiement d’intérêts (+0,3 Md€) et l’actualisation des recettes issues des investissements réalisés dans le cadre des programmes d’investissement d’avenir (+0,2 Md€) contribuent également à la hausse des recettes non fiscales.
En 2023, les recettes non fiscales s’établiraient à 30,8 Md€, soit une hausse de +5,8 Md€ par rapport à la prévision 2022. Cette augmentation s’explique en majeure partie par le financement par l’Union européenne du plan de relance, dont le versement en 2023 est estimé à 12,7 Md€, soit une hausse de +5,3 Md€ par rapport à 2022.
d. Le solde des comptes spéciaux
En 2022, le solde des comptes spéciaux s’établirait à 0,8 Md€, soit une amélioration du solde de +0,9 Md€ par rapport à la LFI pour 2022 et de +0,4 Md€ par rapport à la LFR 1. Cette amélioration s’explique en partie par une moindre mobilisation des comptes spéciaux en faveur du financement des mesures de soutien, en lien avec l’amélioration du contexte sanitaire et économique. Cela s’illustre notamment par les moindres besoins du BACEA, améliorant le solde du compte de prêts et avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics (+0,3 Md€). En outre, le remboursement anticipé de certains prêts, notamment par la Grèce, conduit à améliorer le solde du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » (+0,6 Md€), malgré la hausse des dépenses actées en LFR 1 au titre de prêts réalisés en faveur de l’Ukraine. Ces améliorations sont en partie compensées par la dégradation du solde du compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » de ‑0,8 Md€.
En 2023, le solde des comptes spéciaux s’établirait à ‑3,5 Md€, soit une dégradation de ‑4,3 Md€ par rapport à 2022, qui s’explique principalement par la dégradation de ‑4,0 Md€ du solde du compte d’avances aux collectivités territoriales.
e. Une évolution des emplois sur les services de l’État liée notamment à la poursuite du réarmement du régalien, au service de la protection des Français
Pour 2023, les créations nettes d’emplois au sein de l’État et de ses opérateurs s’élèvent à 10 764 ETP.
En ce qui concerne les services de l’État (+8 960 ETP), elles portent principalement sur le renforcement des moyens humains des fonctions régaliennes (+3 069 ETP pour le ministère de l’intérieur, +2 253 ETP pour la justice et +1 547 ETP pour les armées) et de l’éducation nationale et de la jeunesse (+2 000 ETP).
S’agissant des opérateurs de l’État, les effectifs augmentent de 1 804 ETP en 2023, principalement de :
+979 ETP au profit des opérateurs rattachés au ministère du travail et notamment de Pôle emploi ;
+755 ETP au profit des opérateurs rattachés au ministère de l’enseignement supérieur dans le cadre du déploiement de la loi de programmation pour la recherche.
Le plafond d’autorisation d’emplois 2023 est également ajusté pour tenir compte des effectifs du service national universel et des volontaires du service militaire adapté.
f. Une gouvernance permettant d’assurer le respect de ces orientations
Le projet de loi de finances pour 2023 marque l’entrée en vigueur de l’essentiel des dispositions de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, dont certaines emportent des conséquences sur le contenu et la présentation du présent projet de loi.
Ainsi, à compter du PLF 2023, l’article liminaire de la loi de finances matérialise les écarts entre la trajectoire proposée et celle de référence adoptée dans la LPFP en vigueur, et contient en outre une prévision de dépenses considérées comme des dépenses d’investissements des administrations publiques, dont le champ exact est défini dans le rapport annexé de la LPFP. L’article d’équilibre des lois de finances distingue désormais les recettes et dépenses de fonctionnement et d’investissement. Les affectations de taxes sont désormais prévues par un nouvel article dédié relevant de la première partie de la loi de finances. Enfin, le contenu de la loi de finances est également complété par deux nouveaux États législatifs annexés portant respectivement sur les indicateurs de performance (état G) et sur la présentation de l’ensemble des moyens consacrés par l’État pour chacune des missions du budget général (état F) : les crédits budgétaires, mais aussi les dépenses fiscales, les ressources affectées, les prélèvements sur recettes, ainsi que les crédits des comptes spéciaux concourant à la politique publique concernée.
Ces dispositions concourent à améliorer l’information du Parlement, ainsi qu’à renforcer le principe d’universalité et l’effectivité du pilotage pluriannuel des finances publiques.
Sur le champ des dépenses de l’État, depuis 2018, l’amélioration de la sincérité du budget a permis de réduire le niveau de mise en réserve en fixant son taux à un niveau de 3 % en moyenne sur les crédits hors titre 2 et à introduire, depuis 2020, un taux réduit de 0,5 % pour les programmes dont les crédits portent très majoritairement des dépenses de prestations sociales (APL, AAH et PPA) qui sont, dans les faits, pas ou peu mobilisables. La contrepartie de cette marge de manœuvre restituée aux gestionnaires est une responsabilisation accrue sur leurs dépenses et sur le respect des plafonds votés, dans une logique d’auto-assurance ministérielle.
En 2023, le taux de mise en réserve sera légèrement rehaussé à 3,5 % globalement sur les crédits hors masse salariale, alors que sera maintenu un taux réduit adapté aux spécificités de certains programmes. Les programmes des missions « Plan de relance » et « Investir pour la France de 2030 » restent, par ailleurs, exonérés de mise en réserve afin de permettre une mobilisation immédiate des crédits pour poursuivre l’objectif stratégique de soutien à l’activité et à la croissance.
La mise en réserve permettra de constituer, dès le début de la gestion 2023, un gel de précaution d’environ 8,1 Md€ sur le budget général en crédits de paiement dont 7,4 Md€ portant sur les crédits hors titre 2 et 0,7 Md€ portant sur les dépenses de personnel.
Enfin, les modalités ayant présidé à l’examen de la loi de règlement depuis 2018, avec l’organisation d’un temps d’évaluation des politiques publiques et de débat sur la situation des finances publiques, seront reconduites et pérennisées en 2023. Conformément à l’engagement du Gouvernement, le dépôt du projet de loi de règlement pour 2022 sera avancé pour répondre pleinement aux besoins du Parlement. Ce projet de loi sera déposé en avril 2023 pour permettre au Parlement de disposer d’un temps d’évaluation approfondie, avant le débat d’orientation des finances publiques désormais avancé par la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.
II/ La dynamique de baisse des prélèvements obligatoires engagée lors du précédent quinquennat se poursuit et s’articule avec le financement des priorités du Gouvernement : protéger les Français et aller vers le plein emploi
1. Poursuivre la baisse des prélèvements obligatoires à un rythme adapté au rétablissement des comptes publics
Depuis 2017, des baisses d’impôt significatives ont été décidées en faveur des entreprises. Ces baisses ont notamment concerné les impôts dits « de production » qui, plus élevés en France que dans la plupart des pays européens, pèsent sur la compétitivité des entreprises françaises, notamment les entreprises industrielles, et limitent l’attractivité du territoire. Conformément à l’engagement du Président de la République, le Gouvernement propose de poursuivre la baisse des impôts de production en supprimant la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). En cohérence avec la stratégie de maîtrise des finances publiques pour la période 2022-2027, la CVAE serait réduite de moitié en 2023 et totalement supprimée en 2024. Pour éviter tout effet de report, en particulier en défaveur du secteur industriel, le plafonnement de la contribution économique territoriale (CET) en fonction de la valeur ajoutée sera maintenu, et ajusté à due concurrence en 2023 puis 2024. La CVAE représente une charge fiscale de 8,3 Md€ pour les entreprises au titre de 2022 : la réforme se traduira, dès 2022, par un allègement des impôts de production pour les entreprises de 4 Md€ dès 2023.
Depuis 2017, des baisses d’impôt d’une ampleur sans précédent ont également été décidées en faveur des ménages. Dans le contexte économique actuel, notamment marqué par une prévision d’inflation à 5,3 % en 2022, le Gouvernement entend protéger les ménages de toute hausse du niveau d’imposition de leurs revenus. Il est donc proposé d’indexer le barème de l’impôt sur le revenu applicable aux revenus de l’année 2022 dans les mêmes proportions que l’inflation, afin de maintenir un niveau d’imposition identique à revenus stables en euros constants. En l’absence d’une telle indexation, les impôts des Français auraient augmenté de l’ordre de 6,2 Md€. Par ailleurs la suppression de la contribution à l’audiovisuel public permet de soutenir le pouvoir d’achat de près de 23 millions de foyers à hauteur de 138 € par an en métropole et de 88 € par an pour les départements d’Outre-mer.
Ensemble, ces baisses de prélèvements obligatoires ont représenté un total de 54 Md€ depuis 2017, équitablement répartis entre ménages et entreprises.
2. Poursuivre les transformations et la modernisation des services publics : la simplification en matière fiscale
Le prélèvement à la source (PAS) de l’impôt sur le revenu, désormais bien connu et apprécié par les Français, permet d’assurer la contemporanéité entre la perception d’un revenu et son imposition et offre aux contribuables la faculté d’adapter leurs prélèvements à la réalité de leur situation. Afin d’améliorer encore ce dispositif, le Gouvernement propose de faciliter la possibilité, pour les contribuables, de moduler à la baisse leur montant de PAS en cas de baisse anticipée des revenus et de simplifier la mise en œuvre du PAS pour les salariés employés par des employeurs étrangers qui sont fiscalement domiciliés en France et qui y exercent ponctuellement leur activité, notamment en cas de télétravail.
Par ailleurs, poursuivant la clarification et la simplification du système fiscal, le Gouvernement reconduit l’exercice, désormais régulier, de suppression des dépenses fiscales inefficientes, en proposant de supprimer six dépenses fiscales supplémentaires. Il propose également un programme d’évaluation de certaines dépenses fiscales.
Enfin, dans la prolongation de la démarche d’unification du recouvrement des différentes impositions à l’intérieur de la sphère fiscale engagée lors du précédent quinquennat, le projet de loi de finances pour 2023 propose d’organiser le calendrier et les modalités du transfert à la direction générale des finances publiques du recouvrement de l’accise sur les carburants et des taxes qui lui sont associées, des amendes prononcées en réponse aux infractions constatées par la direction générale des douanes et des droits indirects et de plusieurs autres taxes.
3. Protéger face à l’urgence énergétique et accélérer la transition écologique
a. Protéger les ménages face à la crise énergétique
Dans un contexte marqué par les tensions sur les prix de l’électricité, le Gouvernement est résolu à protéger les ménages et la compétitivité des entreprises. Le bouclier tarifaire introduit dès octobre 2021est maintenu, avec une hausse contenue des tarifs de l’électricité et du gaz à +15 %, bien inférieure à celles qui auraient prévalues en l’absence de bouclier.
En cohérence, le volet fiscal du « bouclier tarifaire », mis en œuvre entre le 1er février 2022 et le 31 janvier 2023, est ainsi prorogé. Le PLF pour 2023 maintient les tarifs d’accise sur l’électricité aux niveaux minimums permis par le droit européen (1 €/MWh pour les ménages et 0,5 €/MWh pour les entreprises). Ces tarifs minorés continueront de s’appliquer de manière uniforme sur l’ensemble des territoires où est prélevée l’accise, métropole comme outre-mer, et à l’ensemble des consommations d’électricité, qu’elles soient réalisées pour les besoins des personnes physiques ou des entreprises. Les effets du « bouclier tarifaire » seront par ailleurs amplifiés par l’intégration, à compter du 1er février 2023, de la taxe communale sur la consommation finale d’électricité (TCCFE) dans l’accise, qui permettra une réduction additionnelle du niveau d’imposition sur l’électricité. Au total, le coût brut du bouclier tarifaire gaz et électricité, y compris le volet fiscal, est estimé à 45 Md€ en 2023 et le coût net pour le déficit public à 16 Md€.
b. Faire face aux défis de la transition écologique
Afin de traduire l’engagement du Gouvernement en matière de lutte contre le changement climatique, la Première ministre a annoncé, le 27 août dernier, la création d’un fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires, aussi appelé « fonds vert », inscrit au projet de loi de finances 2023. Ce fonds, doté de 1,5 Md€ d’autorisations d’engagement pour l’année 2023, permettra de soutenir les projets des collectivités territoriales en faveur de la transition écologique. Il visera notamment à soutenir la performance environnementale des collectivités (rénovation des bâtiments publics des collectivités, modernisation de l’éclairage public, valorisation des biodéchets, etc.), l’adaptation des territoires au changement climatique (risques naturels, renaturation) et l’amélioration du cadre de vie (friches, mise en place des zones à faible émission, etc.). Il portera également le financement de la stratégie nationale pour la biodiversité à hauteur de 150 M€. Son originalité résidera également dans son fonctionnement : déconcentré, il s’adaptera aux besoins des territoires dans une logique de souplesse et de fongibilité.
En parallèle, afin de renouveler le parc automobile français en favorisant des véhicules moins émetteurs de dioxyde de carbone et de polluants atmosphériques, des dispositifs d’aide à l’acquisition de véhicules moins polluants, notamment le bonus écologique et la prime à la conversion, ont été mis en place. S’agissant de la rénovation énergétique écologique, l’Agence nationale de l’habitat (Anah) verra ses moyens renforcés en 2023 pour la rénovation énergétique des logements privés, dans la continuité de l’effort inédit engagé par le Gouvernement.
Enfin, avec le plan de relance et le plan d’investissement France 2030, le Gouvernement a engagé une stratégie pluriannuelle de déploiement industriel de nouvelles technologies de production d’énergie bas-carbone et de décarbonation des processus industriels. Cette stratégie doit permettre l’atteinte des objectifs climatiques ambitieux qui seront fixés par la nouvelle stratégie nationale bas carbone, en cohérence avec la cible européenne de ‑55 % d’émissions de gaz à effet de serre en 2030 par rapport à 1990, tout en faisant de la décarbonation un levier de souveraineté industrielle et de relocalisation de certaines activités économiques.
La mobilisation du Gouvernement pour accélérer la transition écologique se traduit par ailleurs par la proposition d’adaptation de plusieurs dispositifs fiscaux aux exigences de la transition énergétique ainsi que par le renforcement des incitations fiscales relatives à l’utilisation d’énergie renouvelable dans les transports, conformément à la programmation pluriannuelle de l’énergie.
c. Inscrire le budget de l’État dans une démarche d’ensemble cohérente avec la transition écologique et énergétique, par la poursuite et la montée en puissance de la cotation verte du budget
Le PLF 2023 s’accompagne, pour la troisième année, d’une cotation intégrale des dépenses du budget selon leur impact environnemental. L’édition 2023 du « budget vert » perpétue et enrichit la méthodologie de cotation des dépenses budgétaires et fiscales utilisée pour le PLF 2021 et le PLF 2022, sur le périmètre des dépenses de l’État (PDE).
La troisième édition étendra à nouveau le périmètre des dépenses cotées, notamment la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) dont l’intégration est rendue possible grâce au nouvel objectif de financement, attribué à cette dotation, de 25 % de projets concourant à la transition écologique.
4. Aller vers le plein emploi
a. Poursuivre l’apprentissage, la formation et le retour vers l’emploi
En 2023, le Gouvernement maintient son soutien majeur au développement de l’apprentissage avec l’objectif d’atteindre le million d’entrées en contrat pendant le quinquennat. Les moyens inscrits au PLF 2023 pour les aides à l’embauche d’alternants s’élèvent à 3,5 Md€.
Pour assurer le financement de l’apprentissage et de sa forte dynamique, un soutien spécifique à France compétences est prévu à hauteur de 2 Md€ en PLF pour 2023.
Afin de faire face aux évolutions du marché du travail, le Gouvernement a mis par ailleurs en place deux dispositifs de formation des salariés, en lien avec les partenaires sociaux, le FNE-formation d’une part, visant à soutenir la formation des salariés employés par des entreprises en difficulté ou faisant face à des mutations économiques ou technologiques, et le dispositif « Transitions collectives » d’autre part, permettant aux entreprises d’un secteur d’anticiper des mutations économiques en accompagnant leurs salariés, dont la rémunération est sécurisée, dans leur reconversion sur des métiers porteurs, au sein de leur bassin de vie et d’emploi.
Enfin, un plan doté d’1,4 Md€ pour réduire les tensions de recrutement et accompagner les demandeurs d’emploi a été initié en septembre 2021 et se poursuit par le ciblage des besoins de formation des salariés de secteurs en transition et des demandeurs d’emploi de longue durée.
b. Améliorer les conditions de vie des plus modestes
En 2023, la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté, lancée en 2018, poursuivra la majorité de ses actions grâce à des moyens renforcés à hauteur de 252 M€ : approfondir les démarches engagées en faveur de l’investissement social, de l’insertion et de l’accès aux droits en intégrant pleinement ces enjeux aux grandes réformes portées par le Gouvernement. Cela se traduira par la construction du service public de la petite enfance, et le chantier de la solidarité à la source, ce dernier s’inscrivant dans le cadre d’une stratégie globale d’accès aux droits matérialisée dès le début 2023 par le lancement d’une expérimentation « territoires 100 % accès aux droits » dans dix territoires pilotes.
Par ailleurs, la décongugalisation de l’allocation aux adultes handicapés sera mise en œuvre au plus tard le 1er octobre 2023 afin de bénéficier à 160 000 allocataires (dont 80 000 nouveaux entrants dans la prestation) pour un gain moyen de 300 € par mois.
Enfin, en réponse à la hausse exceptionnelle des prix constatée depuis le début de l’année 2022, et en parallèle de la progression du SMIC de +8 % entre septembre 2021 et septembre 2022, les revalorisations annuelles prévues au titre de 2023 ont été anticipées à l’été 2022. Ainsi, en complément des revalorisations légales des retraites de 1,1 % en janvier 2022 et des prestations sociales de 1,8 % en avril 2022, une augmentation anticipée de 4 % a été mise en œuvre au 1er juillet 2022. Au total, les retraites et les prestations sociales ont ainsi été revalorisées, soit des hausses de respectivement 5,1 % et 5,9 % depuis le 1er janvier.
5. Traduire la priorité donnée à l’éducation et à la jeunesse
Le budget pour 2023 vient concrétiser les engagements du Président de la République relatifs aux priorités données à l’enseignement et la revalorisation des rémunérations des personnels enseignants.
En poursuivant les mesures salariales déployées à partir de 2021, une enveloppe de 935 M€ est prévue en 2023 pour permettre une hausse moyenne des rémunérations des enseignants de 10 % à la rentrée scolaire 2023 et financer une revalorisation supplémentaire pour l’engagement du Pacte avec les enseignants. L’allocation des moyens est optimisée pour améliorer l’action publique éducative. Une enveloppe de 300 M€ sera consacrée au Fonds d’innovation pédagogique (FIP) d’ici 2025, dans l’optique d’atteindre 500 M€ d’ici 2027. Le FIP permettra de financer les projets portés par les équipes pédagogiques afin d’adapter leurs méthodes d’enseignement au plus près des besoins des élèves.
Par ailleurs, le dispositif du Pass culture, dispositif prioritaire en faveur de la jeunesse et de la culture, poursuit en 2023 sa montée en puissance et sera étendu aux classes de 6e et 5e à compter de la rentrée scolaire 2023.
Dans le même temps, la loi de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 (LPR) de décembre 2020 donne à la recherche de la visibilité et des moyens importants pour préparer l’avenir avec une augmentation progressive et soutenue du budget qui y est consacré (+0,4 Md€ en 2023, pour un investissement cumulé de 25 Md€ entre 2021 et 2030). De même, le Gouvernement intensifie son accompagnement en faveur de l’amélioration des conditions de vie étudiante en soutenant notamment le pouvoir d’achat : revalorisation de 4 % des bourses sur critères sociaux de l’enseignement supérieur pour l’année universitaire 2022-2023, prolongation de la tarification à 1 € pour les étudiants boursiers et précaires dans les restaurants des CROUS pour la même période et maintien, depuis 2019, du gel tarifaire dans les résidences universitaires et des droits d’inscription à l’université.
Enfin, en matière de protection de l’enfance, plusieurs chantiers prioritaires ont été lancés, notamment quant à la mise en œuvre de l’obligation d’accompagnement des jeunes protégés pendant leur minorité et en situation de précarité jusqu’à leurs 21 ans, le déploiement des unités d’accueil pédiatrique « enfants en danger » et la protection des victimes d’inceste, l’organisation d’un comité interministériel à l’enfance, le renforcement du partage d’information entre tous les professionnels au contact des enfants. Pour accroître l’efficacité de ces politiques, celles-ci seront déclinées en actions opérationnelles en poursuivant la démarche de contractualisation territoriale engagée dans le cadre de la Stratégie nationale de prévention et de protection de l’enfance et qui sera poursuivie à l’échelle nationale (104 M€ pour les trois prochaines années).
6. Protéger les Français et les territoires
a. Renforcer les moyens de nos politiques régaliennes
Conformément à la loi de programmation militaire (LPM) 2019-2025, les crédits alloués à la mission « Défense » augmentent de 3,0 Md€ en 2023 pour atteindre le niveau inédit de 43,9 Md€ en 2023. La LPM constitue un effort financier soutenu pour permettre aux armées de s’adapter à un contexte international stratégique dégradé et incertain, avec pour priorités l’investissement dans les équipements des forces, l’espace, le renseignement, le cyber, l’entretien des matériels (maintien en condition opérationnelle des aéronefs, en particulier). Conformément à la LPM, les crédits consacrés à l’innovation sont consolidés en 2023 à 1 Md€. Par ailleurs, les effectifs du ministère seront renforcés de 1 547 emplois et le déploiement de la nouvelle politique de rémunération des militaires (NPRM), engagé en 2021, s’achèvera en 2023 pour une LPM « à hauteur d’homme ».
La loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (LOPMI) prévoit une augmentation inédite des moyens humains, juridiques, budgétaires et matériels, à hauteur de 15 Md€ supplémentaires sur 2023-2027 et de 8 500 postes créés au cours du quinquennat, avec pour triple objectif d’engager la transformation numérique du ministère, de rapprocher les services du citoyen et de mieux prévenir les crises futures. Une large part des moyens de la LOPMI est dédiée à la transformation numérique, en vue de renforcer la dématérialisation des démarches, les outils de travail en mobilité et les moyens d’investigation. De même, la présence de l’État sera renforcée dans les territoires, à travers la poursuite de la hausse des effectifs des forces de l’ordre et la consolidation de l’administration territoriale.
S’agissant des moyens de la justice, la hausse exceptionnelle des moyens dévolus du ministère de la Justice se poursuit et affiche, en 2023, une progression identique à l’année précédente puisque les crédits du ministère augmenteront de +8 % par rapport à la LFI 2022, soit +0,71 Md€. Ce budget 2023 comprend une part importante consacrée aux investissements immobiliers (973 M€) et à la transformation numérique (195 M€). Par ailleurs, après un premier effort de création de plus de 7 000 emplois sur la période 2018-2022, ce sont environ 10 000 emplois qui viendront renforcer les effectifs de la Justice sur la période 2023-2027, afin de faire face aux enjeux de modernisation et répondre aux attentes de nos concitoyens et des professionnels de la justice, relayées par les récents états généraux. Sur ce schéma d’emploi d’ici 2027, un schéma d’emploi de près de +2 300 ETP est réalisé dès l’annuité 2023, après une anticipation exceptionnelle, dès 2022, d’un schéma d’emplois de +605 ETP au bénéfice des services judiciaires pour pérenniser des renforts temporaires d’effectifs alloués à la direction des services judiciaires. Cette augmentation des effectifs permet en particulier le renforcement des emplois des juridictions judiciaires, comme le préconise le rapport relatif aux États généraux de la justice judiciaire, et de l’administration pénitentiaire, dans le cadre notamment de l’armement des nouveaux établissements pénitentiaires prévus par le « plan 15 000 ».
b. Garantir le soutien de l’État aux collectivités locales
À périmètre constant, les concours financiers de l’État à destination des collectivités territoriales progressent, dans le PLF pour 2023, de +1,1 Md€ par rapport à la loi de finances initiale pour 2022 et de +1,4 Md€ hors mesures de relance et mesures ponctuelles instituées en 2022. Le PLF 2023 porte notamment 430 M€ dédiés au dispositif de compensation des effets induits par l’inflation sur les dépenses de fonctionnement des collectivités au titre de l’exercice 2022.
S’agissant de la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée, le présent projet de loi prévoit une compensation dynamique aux collectivités territoriales dès le 1er janvier 2023 des pertes de recettes induite par cette suppression par l’affectation d’une fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), égale à la moyenne de la CVAE perçue au titre des années 2020, 2021 et 2022. Par ailleurs, afin de maintenir l’incitation, pour les collectivités territoriales, à attirer de nouvelles activités économiques sur leur territoire, la dynamique annuelle de cette fraction de TVA sera affectée à un fonds national d’attractivité économique des territoires dont les modalités de répartition, tenant compte du dynamisme économique de leurs territoires respectifs, seront arrêtées à l’issue d’une concertation avec les collectivités locales.
Annexe : Application de la charte de budgétisation de la loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027 au projet de loi de finances pour 2023
1. La nouvelle définition du périmètre des dépenses de l’État
Un système rénové d’agrégat unique des dépenses de l’État est intégré au PLPFP, en remplacement de l’ancienne norme à deux niveaux (norme de dépenses pilotables – NDP – et l’objectif de dépenses totales de l’État – ODETE). Cet outil permet d’assurer directement le suivi d’un périmètre plus exhaustif de la dépense du budget de l’État, et indirectement celui de la dépense des opérateurs et établissements constituant le champ des ODAC. L’élargissement de cet agrégat vise à faire entrer la quasi-totalité des dépenses de l’État dans le champ des dépenses pour lesquelles le Gouvernement se fixe un objectif de maîtrise et de pilotage.
Le nouveau périmètre des dépenses de l’État inclut :
2. Les changements de périmètre affectant le projet de loi de finances pour 2023
L’analyse de la dynamique de la dépense entre deux exercices n’est possible que si le périmètre de cette dépense est comparable d’un exercice à l’autre. Le budget doit donc être retraité de ces dépenses que l’État prend nouvellement à sa charge ou, à l’inverse, qu’il transfère à d’autres administrations publiques pour apprécier la dynamique réelle de la dépense de l’État sur un champ identique, appelé champ constant, entre deux exercices. Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 définit dans son rapport annexé le principe du suivi de la dépense à champ constant et des mesures de périmètre.
Sur le périmètre des dépenses de l’État (PDE), ces modifications de périmètre s’élèvent à +32,1 M€ dans le projet de loi de finances pour 2023. Elles se décomposent de la façon suivante :
a. Les mesures de périmètre liées à des modifications de la répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales
Dans le cadre de l’expérimentation de la recentralisation du revenu de solidarité active (RSA) telle qu’encadrée par l’article 43 de la LFI pour 2022, une mesure de périmètre de +138 M€ vient augmenter les crédits du programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », correspondant à la part de dépenses de RSA à la charge de l’État en 2023, couverte par le montant des recettes du département qui seront ajustées, correspondant au droit à compensation. Cette mesure résulte de l’expérimentation de la recentralisation mise en œuvre dans les Pyrénées-Orientales à compter du 1er janvier 2022, qui constituent, avec la Seine-Saint-Denis, l’un des deux départements étant entrés dans l’expérimentation en 2022.
b. Les mesures de périmètre liées à une clarification de la répartition des compétences entre l’État et les administrations de Sécurité sociale, les opérateurs et d’autres tiers hors collectivités territoriales
Une mesure de périmètre de +389 M€ est positionnée sur la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » au titre du dispositif transitoire d’exonération de cotisations patronales pour les travailleurs occasionnels (TO-DE). Un nouveau programme 381 « Allègements du coût du travail en agriculture » est créé pour porter les crédits budgétaires de compensation auprès de la Sécurité sociale du coût des allègements généraux concernant les travailleurs occasionnels du secteur agricole. Ce coût était auparavant compensé par l’affectation d’un montant de TVA en loi de financement de la Sécurité sociale.
Une mesure de périmètre de ‑264,5 M€ vient diminuer les crédits du programme 138 « Emploi outre-mer » de la mission « Outre-mer », au titre de l’évolution du mécanisme de compensation du bandeau maladie. Le « bandeau maladie » correspond à une baisse de ‑6 points de la cotisation maladie patronale pour les rémunérations inférieures à 2,5 SMIC, introduite au 1er janvier 2019. S’agissant des exonérations ciblées en outre-mer, le « bandeau maladie » est compensé par crédits budgétaires. Cette modalité de compensation ne correspond pas à la doctrine de compensation des dispositifs de réduction générale de cotisations sociales dont relève le « bandeau maladie ». Cette mesure vise donc à compenser le « bandeau maladie » par fraction de TVA, permettant ainsi de renforcer la cohérence et la lisibilité des relations financières entre l’État et la Sécurité sociale.
Une mesure de périmètre de +1,5 M€ vient augmenter les crédits du programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » afin d’abonder le budget principal de certaines ARS ultramarines au titre de la clarification des lignes de partage des dépenses de fonctionnement relatives à la lutte anti-vectorielle. Ce transfert est issu du fonds d’investissement régional (FIR) de l’Assurance maladie.
c. Les mesures de périmètre liées à la suppression ou la rebudgétisation de taxes affectées, des modifications de répartition entre recettes affectées et crédits budgétaires ou à l’évolution de la fiscalité ou assimilé
Une mesure de périmètre de +303 M€ est positionnée sur la mission « Économie » au titre de la mission d’accessibilité bancaire de la Poste. Le financement de la mission d’accessibilité bancaire, confiée par la loi à La Banque postale, est aujourd’hui assuré par le fonds d’épargne de la Caisse des dépôts et consignations. Or, l’accessibilité bancaire ne relève pas de la mission prioritaire du fonds d’épargne que constitue le financement du logement social. La mesure vise donc à transférer à l’État le financement de la mission d’accessibilité bancaire. Ce transfert améliorera ainsi la cohérence du dispositif ainsi que le contrôle parlementaire sur cette dépense publique.
Une mesure de périmètre de +6 M€ est positionnée sur la mission « Économie » au titre de la hausse du plafond de la taxe affectée à l’Autorité des marchés financiers (AMF). L’AMF a perçu de 2018 à 2022 des contributions dites volontaires d’un montant annuel de 6 M€. À compter de 2023, cette mesure, complétée par la modification en conséquence du barème des contributions ordinaires, vise à compenser à l’AMF la perte de recettes résultant de la fin des contributions dites volontaires.
Une mesure de périmètre de ‑8,9 M€ est positionnée sur la mission « Économie » au titre de la taxe pour frais de chambre des métiers (CMA) au profit de France compétences.
Une seconde mesure de périmètre de +30,4 M€ est positionnée sur la mission « Travail et emploi » au titre de la taxe pour frais de chambre des métiers (CMA) au profit de France compétences.
Une mesure de périmètre de ‑19 M€ est positionnée sur la mission « Économie » au titre de la taxe pour les Chambre de commerce et d’industrie (CCI).
Une mesure de périmètre de ‑14,4 M€ sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative » qui correspond à la baisse du plafond de la taxe affectée à l’Agence nationale du sport (ANS), le rendement prévisionnel étant inférieur au nouveau plafond.
Une mesure de périmètre à hauteur de +1,5 M€ est prévue sur le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », qui correspond à la rebudgétisation du compte de commerce « Renouvellement des concessions hydroélectriques. »
Une mesure de périmètre de +11,9 M€ est positionnée sur la mission « Défense » au titre de la compensation de la fiscalisation de l’indemnité de garnison (IGAR) prévue dans le cadre de la poursuite de la mise en place de la nouvelle politique de rémunération des militaires (NPRM).
Une mesure de périmètre de +1,2 M€ est positionnée sur la mission « Défense » dans le cadre de la compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) acquittée par le ministère des Armées au titre de l’externalisation de la fonction restauration/hébergement/logement.
Une mesure de périmètre de +2,5 M€ est positionnée sur la mission « Économie » au titre du transfert des activités de soutien à l’export de Natixis vers BPI Assurances export.
Des mesures de périmètre sont enfin enregistrées sur l’estimation du retraitement du T3 CAS à intégrer dans le calcul du périmètre des dépenses de l’État pour un total de ‑5,4 M€, du fait de la prise en compte de l’entrée du Mobilier national en tant qu’opérateur et la sortie de l’Agence française anticorruption (AFA) du périmètre.
d. Les mesures de périmètre relatives aux prélèvements sur recettes
Des ajustements sont opérés sur la dotation globale de fonctionnement (DGF) et le fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI) portés par les prélèvements sur recettes aux collectivités, respectivement à hauteur de ‑186,1 M€ et ‑6,6 M€, au titre de la recentralisation du RSA en Seine-Saint-Denis et dans les Pyrénées-Orientales.
Enfin, une mesure de périmètre de ‑348 M€ sur le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) résulte d’une évolution des dispositions de la LOLF, consistant à distinguer au sein des budgets annexes les ressources et les charges budgétaires des ressources et des charges de trésorerie. Cette évolution conduit à sortir le remboursement de l’emprunt de la direction générale de l’aviation civile du périmètre budgétaire, avec un traitement équivalent des ressources liées à cette modalité de financement.
Évaluation des Recettes du budget général
(en millions d'euros)
Désignation des recettes
Évaluationsinitialespour 2022LFILFI+LFR
Évaluationsrévisées pour 2022
Évaluationspour 2023
A. Recettes fiscales
418 180445 556
450 265
442 643
1. Impôt sur le revenu
102 859
106 947
109 776
2. Autres impôts directs perçus par voie d'émission de rôles
2 463
2 519
2 638
3. Impôt sur les sociétés
66 304
85 284
77 531
3bis. Contribution sociale sur les bénéfices
1 385
1 598
1 564
3ter. Contribution de la Caisse des dépôts et consignations représentative de l'impôt sur les sociétés
300
453
550
4. Autres impôts directs et taxes assimilées
23 762
25 604
29 457
5. Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques
20 194
19 976
18 816
6. Taxe sur la valeur ajoutée
164 671
170 436
167 150
7. Enregistrement, timbre, autres contributions et taxes indirectes
36 243
37 449
35 162
À déduire : Remboursements et dégrèvements
123 982126 819
128 114
123 763
A'. Recettes fiscales nettes
294 198318 736
322 151
318 880
B. Recettes non fiscales
20 17723 736
25 007
30 833
C. Prélèvements sur les recettes de l'État
69 60070 168
68 751
68 297
1. Prélèvements sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales
43 241
43 809
43 711
2. Prélèvement sur les recettes de l'État au profit de l'Union européenne
26 359
24 942
24 586
Recettes totales nettes des prélèvements (A’ + B – C)
244 775272 304
278 407
281 417
D. Fonds de concours et attributions de produits
6 280
5 238
Recettes nettes totales du budget général, y compris fonds de concours (A' + B – C + D)
251 055
278 407
286 655